试论诉讼监督的范围

时间：2024-04-26 03:50:13 5A范文网浏览：论文范文我要投稿

内容提要：诉讼监督是近年来诉讼法学界研究的热点问题之一。本文为了科学地界定讼督的范围，从诉讼环节、诉讼活动中公权力与私权利、诉讼监督的内容、诉讼监督的对象、诉讼监督的主体等方面，对学界的争论进行分析，从中论证诉讼监督应然的范围。

关键词：诉讼监督诉讼职能范围

随着全国29个省、自治区、直辖市人大常委会作出了关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决定[1]，以及最高人民检察院印发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》（2009年12月29日），诉讼监督的问题成为近年来诉讼法学界讨论的一个热点话题。2010年11月、2011年7月，中国法学会检察学研究会刑事诉讼监督专业委员会先后两次召开“刑事诉讼监督论坛”；2010年《河南社会科学》第6期以“如何认识和加强诉讼监督专题”为专栏，发表了8篇相关论文；2011年4月，最高人民检察院召开了第十二届全国检察理论研究年会，其主题为“诉讼监督的理论与实践”；2011年6月，武汉市人民检察院、武汉市法学会联合举办了“刑事诉讼法律监督理论与实务研讨会”。在这些论坛和研讨会上，许多诉讼法学界的知名学者与检察人员一起，就诉讼监督问题展开了热烈的讨论，提出了许多很有见地的观点。本文仅就这些观点中有关诉讼监督范围的争议，作以简要的论述。

诉讼监督是指人民检察院依照法律规定对诉讼活动所进行的法律监督。诉讼监督的主体是人民检察院，客体是诉讼活动，监督的方式是法律监督，即是根据法律授权对诉讼活动合法性的监督也是具有法律效力的监督[2]。但是如何理解诉讼活动的范围进而如何界定诉讼监督的领域，学术界存在着某些争论。

免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，诉讼监督仅限于诉讼环节还是可以延伸到与诉讼有关的环节？

一般认为，诉讼监督就是对诉讼活动的法律监督，应当限定在诉讼环节，不是诉讼环节，就不属于诉讼监督的范围。但是也有学者认为，诉讼监督的触角可以延伸到与诉讼有关的环节。如行政执法机关不移交刑事案件的行为，就应当属于检察机关诉讼监督的范围。因为行政执法机关不移交刑事案件的行为，使本应进入诉讼领域的刑事案件无法进入诉讼领域，影响了对这些案件的侦查、起诉和审判，亦即影响了诉讼的正常进行，因而是检察机关诉讼监督的对象。

对此，笔者认为，行政执法机关不移交刑事案件的行为应当纳入检察机关法律监督的视野，因为它直接影响了对具体案件的法律适用。但是这种行为本身并不是诉讼活动，案件还没有进入诉讼领域，对其进行法律监督，很难说是诉讼监督。一方面行政执法机关并不是诉讼法中规定的诉讼主体，不具有诉讼主体的法律地位；另一方面行政执法机关在法律赋予它的职权范围内处理案件本身是一种行政处罚行为，而不是诉讼行为。行政处罚不当或者违法所引起的争议，如果进入诉讼的领域，才有可能作为诉讼监督的对象。在尚未进入诉讼领域之前，有关机关提出纠正意见，只是对行政处罚行为的监督，而不是对诉讼活动的监督。

对行政执法机关不移交刑事案件的行为进行监督，不同于对公安机关不立案行为的监督。按照刑事诉讼法的规定，公安机关发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。这些规定表明，对公安机关而言，发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，对其进行立案侦查，是它的法定职责。公安机关违背自己的职责，有案不立，就违反了刑事诉讼法的明文规定。因此，法律要求检察机关对此进行法律监督。但是，对于行政执法机关来说，它本身并没有对刑事案件进行立案侦查的权力，立案不是它的法定职责。公安机关明知有犯罪事实或者犯罪嫌疑人而不立案侦查，就违反了刑事诉讼法的规定，检察机关对其进行监督属于对诉讼活动的法律监督。但是行政执法机关明知有刑事案件存在而不移交，并没有违反刑事诉讼法的规定。如果行政执法人员徇私舞弊，对依法应当移交司法机关追究刑事责任的不移交，情节严重，构成了刑法第四百零二条规定的徇私舞弊不移交刑事案件罪，就应当按照刑法的规定追究有关人员渎职罪的刑事责任。但是如果是行政执法机关的行为，或者是行政执法人员不构成犯罪的行为，就属于行政监察的范围，而不是检察机关法律监督的范围，更不是诉讼监督的范围。因此不能把这两种不同性质的行为相提并论。

第二，诉讼监督仅限于对诉讼中的公权力进行监督还是包括对所有诉讼活动的监督？

有的学者认为，诉讼监督就是对整个诉讼活动的监督，其中当然包括对律师、当事人、证人、鉴定人等主体的诉讼活动的监督。否则，这些人的诉讼活动就可能处于无人监督的状况。

但是，多数学者认为，诉讼活动应当限定在对诉讼过程中行使公权力的活动的法律监督。也就是说，诉讼监督的对象只是参与诉讼活动并行使公权力的公安机关、检察机关、审判机关、刑罚执行机关及其工作人员，监督的重点是这些机关及其工作人员在诉讼活动中执行和适用法律的行为是否存在违反法律的情况。这种观点，应该说是有道理的。

诉讼领域终究是公权力作用的场域，享有法定职权的专门机关在诉讼过程中行使国家权力，制约着诉讼的顺利进行，并决定着诉讼的结局。尽管诉讼过程少不了多种主体的参与，但在这个诉讼过程中起主导作用的始终是行使公权力的主体。在刑事诉讼中，犯罪嫌疑人或者被告人是作为被追诉的对象参与诉讼的，他的辩护人包括律师都是为了维护犯罪嫌疑人或者被告人的权利，防止被不当追诉而参与诉讼活动的，被害人及其诉讼代理人也是为了维护自己的权益而参与诉讼活动的。惟有行使公权力的国家机关及其工作人员在刑事诉讼中负有打击犯罪、保护人民的法定职责，是刑事诉讼中的专门机关，必须严格按照法律的规定来追诉犯罪、保护人权。因此他们的诉讼活动才应当作为法律监督的对象。在民事诉讼和行政诉讼过程中，原告和被告都是基于自身的权益而参与诉讼的，惟有审判机关是站在争讼之外代表国家适用法律、居中裁判的。在三大诉讼中，法律能否得到正确的适用，关键在于执法机关和司法机关履行法定职责的情况。所以，执法机关和司法机关在诉讼中的活动应当成为诉讼监督的对象。至于其他参与诉讼的主体，虽然他们的活动也必须遵守诉讼法的规定，违反法律规定也会对其带来不利的法律后果，包括构成犯罪的要受到法律追究，但是由于他们没有法定的职权，他们的所有活动都要受到拥有法定职权的执法机关或司法机关按照诉讼程序的规定进行审查。这种审查本身就具有监督的性质，因而没有必要由检察机关在诉讼活动之外再对其进行监督。

第三，诉讼监督仅限于程序性监督还是包括实体性监督？

有的学者认为，诉讼监督应当限定在程序性监督的范围内，没有必要对实体性问题进行监督。因为实体性问题的判断往往会因为认识主体的不同而得出不同的结论，难以对其进行监督。

但是也有的学者认为，诉讼监督不应当仅仅限定在程序性监督的范围内。监督程序是否合法，最终目的就是为了实现实体上的公正。放弃对实体性问题的监督，诉讼监督就是残缺不全的。

诉讼监督的重点无疑是诉讼程序是否合法，是否存在公权力在行使过程中侵犯私权利的问题，以及是否按照法定程序办理案件。但是这并不能成为否定对实体性问题进行监督的理由。一方面，诉讼活动的根本目的不仅是为了保障诉讼中的人权，而且是为了实现司法公正。而司法公正与否，主要是通过实体问题的处理反映出来的。如果不对实体问题进行监督，诉讼监督就是残缺不全的，其监督的的目的就将其难以实现。另一方面，有的程序性问题中本身包含着实体性的判断。例如立案监督，对应当立案的，公安机关没有立案，检察机关可以通过诉讼监督来要求立案。这其中，是否应当立案就是一个实体性的判断。没有对案件事实的实体性判断，就无法得出是否存在着有案不立的问题。

对于实体性问题，通过诉讼监督增加一个救济渠道，更有利于保障当事人的权益。一般而言，实体性问题应当通过诉讼程序来解决。对诉讼程序的监督就是为了公正地解决实体问题，包括对司法工作人员在诉讼程序之外实施的可能影响司法公正的行为的监督，也是为了防止程序外的操作影响到对案件实体问题的处理。但是如果一个案件，已经经过了二审程序或者判决裁定已经生效，而判决裁定确有错误，那么，通过实体问题的监督提供一个纠正错误的机会，对于保障法律的正确适用，无疑是十分必要的。特别是在民事、行政诉讼中，检察机关并不参与诉讼，主要是根据当事人的申诉发现问题进行监督的，而当事人申诉的问题往往是实体问题即判决裁定不公的问题。如果不对实体问题进行判断并对确有错误的判决裁定提出抗诉，启动审判监督程序，就很难给当事人一个答复。因此，笔者认为，诉讼监督不能完全排除对实体性问题的监督。

第四，诉讼监督仅限于对诉讼活动的监督还是包括对实施诉讼活动的司法工作人员的监督？

有的学者认为，诉讼监督就是对诉讼活动的法律监督，因此监督的范围应当限定在执法机关和司法机关的诉讼活动上。但是也有学者认为，诉讼监督既包括对诉讼活动的监督，也应当包括对实施诉讼活动的人员的监督，因为诉讼活动是通过具体人的行为实现的，对诉讼活动的监督不能脱离实施诉讼活动的司法工作人员而存在。

这个问题争论的焦点实际上是诉讼监督的范围是否包括诉讼活动以外的行为。因为诉讼活动本身都是通过具体的人来实施的，对诉讼活动的监督本身就意味着对实施诉讼活动的主体行为的监督。之所以会出现要不要对实施诉讼活动的人员进行监督的争议，关键还在于实施诉讼活动的执法机关和司法机关的工作人员有可能在诉讼活动之外实施某些可能影响诉讼进行或者影响诉讼活动中法律适用的活动，而这些活动本身并不属于诉讼活动。例如办案人员私下接触案件的当事人或者律师，或者接受吃请，或者透露案情，或者透露对方当事人的秘密，或者接受其对案件的要求，甚至收受贿赂。这些活动本身并不是诉讼活动，但是对诉讼活动的正常进行无疑具有重要的不良的影响。如果诉讼监督仅限于对诉讼活动的监督，这些情况就会成为监督的盲区。因此，笔者认为，诉讼监督应当包括对执法机关和司法机关工作人员在诉讼活动以外实施的可能影响诉讼活动正常、公正进行的活动的监督。这种监督当然是对人的监督。按照“两高三部” 《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》的规定，对司法工作人员的监督，包括了对12种渎职行为的监督，即：（一）徇私枉法、徇情枉法，对明知是无罪的人而使其受追诉，或者对明知是有罪的人而故意包庇不使其受追诉，或者在审判活动中故意违背事实和法律作枉法裁判的；（二）非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的；（三）非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的；（四）对犯罪嫌疑人、被告人实行刑讯逼供或者使用暴力逼取证人证言，或者以暴力、威胁、贿买等方法阻止证人作证或者指使他人作伪证的，或者帮助当事人毁灭、伪造证据的；（五）侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的款物的；（六）违反法律规定的拘留期限、侦查羁押期限或者办案期限，对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押，情节较重的；（七）私放在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯，或者严重不负责任，致使在押的犯罪嫌疑人、被告人、罪犯脱逃的；（八）徇私舞弊，对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯，违法提请或者裁定、决定、批准减刑、假释、暂予监外执行的；（九）在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的；（十）对被监管人进行殴打或者体罚虐待或者指使被监管人殴打、体罚虐待其他被监管人的；（十一）收受或者索取当事人及其近亲属或者其委托的人等的贿赂的；（十二）其他严重违反刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法和刑法规定，不依法履行职务，损害当事人合法权利，影响公正司法的诉讼违法行为和职务犯罪行为。这些行为主要是诉讼程序内的行为，但也有程序外的行为。当然这些行为都与诉讼活动有关或者可能影响到诉讼的结果。因此都被纳入诉讼监督的范围。

第五，诉讼监督仅限于对具体行为的监督还是包括对抽象行为的监督？

有的学者认为，诉讼监督仅限于对具体诉讼行为的监督。但是也有学者认为，仅限于对具体诉讼行为的监督是远远不够的。诉讼监督主要是对具体诉讼行为的监督，但也应当包括对抽象行为的监督。例如，对于公安机关就执行刑事诉讼法所做出的内部规定，对人民法院的“会议纪要”、批复等，对执法活动中某些带有倾向性的问题如“不破不立案”问题、延长拘留期限的特殊规定被普遍适用等，检察机关能否对其进行监督，直接关系到刑事诉讼法的正确实施。

从法律的具体规定上看，诉讼监督只能是对具体诉讼行为的监督。但是从理论上讲，检察机关对诉讼活动的法律监督要不要扩展到对直接关系到诉讼活动的抽象行为的监督，应该说是一个值得研究的问题，并且是一个值得重视的重大问题。因为执法机关和司法机关的抽象行为以及带有普遍性的做法，对诉讼活动的影响，对于诉讼法的正确实施，比具体的诉讼活动影响更大、更直接。如果抽象行为违反法律的规定或精神，有可能导致诉讼结果的不公正或者有可能侵犯当事人的合法权益，妨害诉讼目的和司法公正的实现，检察机关作为国家的法律监督机关，应当有责任提出纠正意见，监督有关机关采取措施予以纠正。而这种监督，作为一种救济渠道，对于保障当事人的权益，对于保障诉讼法的正确实施，无疑是有益的。因此，对这个问题，应当通过完善立法予以明确。

第六，诉讼监督仅限于对其他执法机关和司法机关的诉讼活动进行监督还是包括对检察机关自身的诉讼活动进行监督？

这个问题主要是针对刑事诉讼提出的。因为在民事诉讼和行政诉讼中检察机关并不参与诉讼，只有诉讼监督职能，没有诉讼职能。只有在刑事诉讼中，检察机关既参与诉讼又监督诉讼，确实存在一个检察机关自己的诉讼活动谁来监督的问题。

传统的观点认为，检察机关对诉讼活动的监督，不包括对自身诉讼活动的监督。例如权威的刑事诉讼法教科书中指出：刑事诉讼法将人民检察院对刑事诉讼实行法律监督规定为刑事诉讼法的基本原则，具有重大意义。一方面它为人民法院依法行使审判权和公安机关依法行使侦查权提供了一种制约和监督，从而为刑事案件的正确处理、审判提供了进一步的保障；另一方面又为纠正可能出现的冤假错案提供了一种途径，从而为保障公民的合法权益以及国家和社会的公共利益提供了更完善的机制。人民检察院的法律监督主要体现在以下几个方面：1、对公安机关的监督…… 2、对审判机关的监督…… 3、对刑事执行机关的监督。[3] 可见，刑事诉讼法学界对刑事诉讼法中该条原则的诠释中并不包含对检察机关诉讼活动进行监督的内容。

但是，近年来，有的学者认为，诉讼监督应当包括对检察机关自身的诉讼活动的监督。因为检察机关在刑事诉讼中不仅负有监督的职责，而且承担着某些诉讼职能，如检察机关对职务犯罪的侦查、对公诉案件的审查起诉以及审查批准逮捕等，都是典型的诉讼职能，理应成为监督的对象。检察机关的工作人员在诉讼活动中也可能实施某些影响诉讼进行的行为包括违反法律和规定的行为，也应当受到监督。

也有学者认为，检察机关本身是法律监督机关，法律监督是对外部的监督，检察机关对诉讼活动实行法律监督，不应当包括对自身执法活动的监督。如果检察机关自己监督自己，不仅缺乏公信力，而且不符合法律监督的基本原理。

上述两种观点无疑都有一定的道理。检察机关参与刑事诉讼的活动本身是行使公权力的活动，无疑应当接受监督。否则不足以防止权力的滥用。问题是谁来监督？如何看待这种监督的性质？

从客观上讲，检察机关自己监督自己，不仅公信力大打折扣，而且实际效果也难以保证。特别是当检察机关的诉讼活动是由检察委员会做出决定的情况下，检察机关内部就不可能有任何一个部门或人员可以对其进行监督。因为检察委员会是检察机关内部决策的最高机构，检察委员会的决定，检察机关的任何人都无权否定，任何部门都必须执行。这种组织体系就决定了要求检察机关对自身的诉讼活动进行监督是不切实际的。从另一方面看，法律监督只能是一种外部监督。因为法律监督必须根据法律的授权进行，而法律的授权只能是授予检察机关的，而不可能是授予检察机关某个具体部门的。检察机关作为一个整个履行法律监督职责的时候，它本身具有整体性，按照检察一体化的组织原则形成检察权的运行机制。检察机关内部虽然分设了若干个不同的职能部门，这些部门之间也必然形成某种制约关系，但这只是内部分工的不同，它们都是法律监督机关的组成部分，都履行法律监督职责，很难说其中一个部门对另一个部门行使法律监督职权，也不好说一个部门对另一个部门的制约就是法律监督。

从程序设计上看，检察机关的诉讼活动大多是诉讼的中间环节，本身要受到其他机关的制约。这种制约实际上就是一种监督，是防止权力滥用的制度设计。

检察机关的诉讼职能中，惟有不起诉裁量权具有实体处分的性质和终止诉讼的功能。但是在程序设计上，刑事诉讼法对之规定了三重制约机制：一是公安机关的复议权。按照刑事诉讼法免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百四十四条的规定，对于公安机关移送起诉的案件，人民检察院决定不起诉的，应当将不起诉决定书送达公安机关。公安机关认为不起诉的决定有错误的时候，可以要求复议，如果意见不被接受，可以向上一级人民检察院提请复核。二是被害人的起诉权。按照刑事诉讼法免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百四十五条的规定，对于有被害人的案件，决定不起诉的，人民检察院应当将不起诉决定书送达被害人。被害人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向上一级人民检察院申诉，请求提起公诉。人民检察院应当将复查决定告知被害人。对人民检察院维持不起诉决定的，被害人可以向人民法院起诉。被害人也可以不经申诉，直接向人民法院起诉。三是被告人的申诉权。按照刑事诉讼法免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百四十六条的规定，对于人民检察院依照本法免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一百四十二条第二款规定作出的不起诉决定，被不起诉人如果不服，可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。这三个方面的制约，实际上就是对检察机关不起诉裁量权的一种监督。

除此之外，检察机关的诉讼活动，要受到来自外部的两个方面的监督。一是上级检察机关的监督。由于检察机关实行检察一体化的组织原则，法律明确规定“最高人民检察院领导地方人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作”，所以最高人民检察院和上级人民检察院有责任监督下级人民检察院的工作尤其是办理案件的诉讼活动。对此，最高人民检察院作出了一系列规定，加强上级人民检察院对下级人民检察院的领导，包括案件的督办、督察、备案、审批等，这些都是对下级人民检察院诉讼活动进行监督的具体形式。二是人大的监督。检察机关本身是由人大产生、向人大负责的国家机关，人大对检察机关的工作进行监督是理所当然的。特别是全国二十多个省级人大常委会作出的有关加强人民检察院对诉讼活动的法律监督的决定中，都强调人大及其常委会要加强对检察机关的监督。如《北京市人大常委会关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》第七条就明确规定：“全市各级人大常委会应当加强对人民检察院工作的监督”。这两个方面的监督，都是外部的有效的监督。但是这种监督不能称之为“法律监督”。上级人民检察院是通过它的领导权进行监督的，人大及其常委会是作为国家权力机关进行监督的，所以这两种监督都具有权力监督的性质，在权力的位阶上，都高于法律监督，不属于同等主体的监督；在监督的方式上，也不同于法律监督，不是通过启动程序、提出请求或建议的方式进行的，而是带有质询或命令的性质。

--------------------------------------------------------------------------------

[1]其中，16个人大常委会的决定直接使用了“关于加强人民检察院（或检察机关）对诉讼活动的法律监督工作的决定”，13个人大常委会使用了“关于（进一步）加强检察机关（或人民检察院）法律监督工作的决定”。在关于加强检察机关法律监督工作的决定中也都包含了加强对诉讼活动的法律监督。如浙江省人大常委会在《关于加强检察机关法律监督工作的决定》中就明确提出：“加强对刑事诉讼各个阶段的法律监督工作”，“加强检察机关民事、行政诉讼法律监督工作”等。这些内容可以视为对诉讼监督的强调。

[2]虽然也有学者主张在广义上使用诉讼监督的概念，认为它包含了所有主体对所有诉讼活动的监督，但是多数学者还是主张在狭义上使用这个概念。诉讼监督这个概念，在学理上，应当限定在检察机关对诉讼活动的法律监督范围内，从而使其具有特定的含义。这样才有助于对诉讼监督的问题进行专门化的研究。概念过于泛化，就失去了研究的价值。

[3] 参见陈光中主编：《刑事诉讼法》（全国高等学校法学专业核心课程教材），北京大学出版社、高等教育出版社2002年版，第83-84页。

民事公益诉讼主体资格问题研究04-26

刑诉法修改与职务犯罪侦查面临的课题04-26

中国行政审判：十年的创新、前进和发展04-26

热搜文章