职务犯罪案件批捕权上提一级试行改革报告

摘要： 为强化对职务犯罪案件逮捕环节的监督制约，按照中央关于深化司法体制和工作机制改革的部署，2009年9月，全国绝大部分省级以下检察机关实施了批捕权上提一级改革。从改革实行一年来的情况看，取得了显著效果，但也存在一定的现实问题。本文在对部分改革试点情况调查分析基础上，提出转变传统的办案模式、实现上下级检察机关资源共享、加强同级审查力度、完善律师介入审查逮捕程序、规范自侦案件附条件逮捕制度、规范介入侦查引导取证机制等进一步完善职务犯罪案件审查逮捕方式的对策，以期充分实现此项改革在强化检察机关内部监督方面的制度优势。

【关 键 词】职务犯罪案件/批捕权/上提一级/程序改革

为了强化对职务犯罪案件逮捕环节的监督制约和业务指导，最高人民检察院出台了《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定(试行)》(以下简称《规定》)，自2009年9月1日起，全国大部分地区的检察机关开始实施省级以下(不含省级)检察院直接受理侦查案件由上一级检察院审查逮捕的改革。由上一级检察院决定下级院自侦部门办理的职务犯罪案件是否对犯罪嫌疑人采取逮捕强制措施，能够优化检察职权配置，最大限度地强化内部监督制约，合理地解决自侦自捕、“以捕代侦”等所造成的监督缺失问题，符合正当程序的要求，而且有利于增强检察机关执法公正性和公信力，符合社会各界对职务犯罪嫌疑人逮捕加强监督，提高办案质量的期待。

一、职务犯罪批捕权上提一级改革的运行情况及效果

职务犯罪案件批捕权上提一级改革实施至今已一年多的时间，从全国各地检察机关试行改革的总体情况来看，程序改革措施平稳运行，有序推进，健康开展，并且逐渐向制度化、规范化的轨道迈进，初步实现了“强化监督制约，确保逮捕质量，促进严格执法”的改革初衷。具体而言，改革后的审查逮捕模式主要在以下几个方面初显成效：

一是案件查办数量稳中有升，职务犯罪侦查工作平稳有序。改革实施后，与2008年同期相比，全国已实施改革的绝大多数地区职务犯罪案件立案数保持平稳发展态势，不少地方立案数还有较大幅度上升。批捕权上提一级改革并未出现改革之初一些人所担忧的“束缚侦查部门的手脚，增加办案难度，导致自侦案件数量大幅下滑”的问题。相反，由于上级院积极引导取证，不仅对下级院的侦查活动起到了规范、促进作用，而且有力地支持了下级院排除外界干扰阻力，弱化了当地有关机关对职务犯罪案件的压力和影响，为职务犯罪侦查权依法独立行使、提高自侦案件查办质量创造了良好的外部环境。可见，批捕权上提一级改革在确保职务犯罪案件查办数量稳中有升，推动职务犯罪侦查工作平稳健康发展方面发挥着积极作用。

二是不捕案件比例明显上升，监督制约效果开始显现。批捕权上提一级改革前，在职务犯罪由同一检察机关自侦自捕的办案模式下，侦查监督部门为配合侦查往往放宽本院自侦案件逮捕条件，凡移送逮捕案件基本都作出逮捕决定，较少考虑犯罪情节的轻重和有无逮捕的必要，因而不捕案件比率很低，有些地方甚至多年以来保持零不捕的“惯例”。侦查监督部门通过不予逮捕的形式对本院自侦部门办案进行监督的力度显著弱化，内部监督乏力。程序改革实施后，上一级检察机关作为决定者其所处的地位较为中立、超脱，对自侦案件审查把关相对严格，对逮捕条件、有无逮捕必要性的理解和掌握也更为客观、全面。因此，职务犯罪案件不捕比率较改革前明显上升。2009年9月至2010年6月，全国已实施改革地区的省级、市级检察机关共受理下级院提请逮捕职务犯罪案件11199件12762人，决定逮捕1 1610人，决定不予逮捕1037人，其中无逮捕必要不捕509人。①与此相适应，许多地方的不捕率也出现不同程度的上升，如湖南省、河南省检察机关上升了8％。②实践证明，通过审级调整强化自侦案件内部监督的改革初衷在程序运行初期已经开始显现。

三是侦查活动层级监督逐步强化，侦查工作规范性明显提高。职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级后，上级检察机关对报捕案件的证据规格要求更高，对犯罪事实和证据的审查更加细致，对职务犯罪侦查规范性的要求更加严格，在对逮捕条件适用严格把关的同时，加大对下级院侦查部门取证过程的监督力度，对违法收集证据的情形，视情况采取口头或书面方式通知纠正，有效地避免了程序改革前下级院侦监部门“同体监督、控制不力”的弊端。如北京市检察院及分院在办理下级机关报请逮捕的职务犯罪案件过程中，针对一些下级院侦查部门存在的报请逮捕文书不规范、收集证据材料不齐全、证据形式存在瑕疵、侦查活动违法等问题及时提出纠正意见，督促侦查部门摒弃旧有的办案理念和侦查方式，规范工作流程和办案程序，尽快适应程序改革对职务犯罪侦查工作提出的新标准、新要求。2009年9月1日至2010年6月25日，在全市适用“上提一级”程序审查逮捕的166个案件中，经上级院审查后，针对13个案件(占7.83％)中存在的检察人员自行执行刑事拘留措施、对证人取证地点不合法、复制粘贴讯问笔录和询问笔录、扣押过程未制作扣押清单等程序违法问题提出监督纠正意见；针对67件决定逮捕案件制作了《提供法庭审判所需证据材料意见书》；针对14件不予逮捕的案件制作了补充侦查提纲或释法说理文书；针对作出附条件逮捕决定的30人加强跟踪引导和定期审查，有3件3人因后期取证不到位而撤销逮捕；此外，还有3件3人经上一级受理审查后，发现不属于检察机关侦查职能管辖案件，协商后作了撤回处理。③通过引导侦查取证和加强监督，促使下级院侦查部门的执法行为进一步规范，执法标准进一步明确、统一，案件质量进一步提高，职务犯罪案件犯罪嫌疑人合法权益的保护力度进一步强化。

四是制约、引导、配合并重的新型侦捕关系格局逐渐形成。职务犯罪案件批捕权上提一级后，侦查、批捕两种职能的关系由改革前单纯强调配合向逐步强化监督和制约转变，上下级检察机关侦、捕两部门的职责和角色相应调整和变化，两部门在改革初期经历了逐步相互适应的磨合期。为了进一步明确上下级侦捕关系定位，肃清两部门之间固有的理念障碍，保障职务犯罪案件侦查、逮捕的质量和效率，改革实施后，上下级检察机关侦查监督部门和侦查部门开始尝试通过召开联席会议、座谈、讨论案件、案例指导、介入侦查、引导取证等方式加强沟通与交流，捕前、捕中、捕后的沟通反馈机制初步建立。同时，上级院侦监部门也开始主动到下级院侦查、侦监部门就改革情况深入开展专题调查研究。通过调研，上下两级机关搭建了侦捕沟通交流的平台，进一步扩大了共识，减少了分歧，改革前“配合有余制约不足”的侦捕关系一定程度上得到改变，“制约、引导、配合”并重的新型关系格局初步形成。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、职务犯罪批捕权上提一级改革实施中存在的主要问题

(一)自侦、侦监部门办案时限紧张，办案成本上升

一方面，实行职务犯罪案件审查逮捕决定权上提一级后，下级检察机关直接立案侦查案件的审查逮捕工作由相应上一级检察院来承担，同时按照改革所确定的“先横后纵、两级审查”的格局，上级机关还承担着本院自侦部门直接立案侦查拟报请审查逮捕案件的同级审查工作，办案数量显著增加。而且从职务犯罪案件的特点来看，增加的案件中有相当一部分是案情复杂程度较高、证据纷杂凌乱、定性难以把握的疑难案件，因此，审查逮捕程序改革对上级检察机关的办案资源配备和人员数量、素质都提出了考验。

另一方面，由于审查逮捕程序改革对于自侦案件报请逮捕确立的是两级审查、双重监督的模式，侦查监督部门办理同级审查与自侦部门开展侦查取证活动共用拘留后7天的法定办案期限，其中还需要预留出移送上级院侦查监督部门的案卷周转、公文来往的事务性程序时间，使原本紧张的侦查时间和同级审查时间更加缩短。侦查、侦监部门的办案节奏进一步加快，工作强度和压力进一步增大。而且，批捕权上提一级后，上级院侦监部门所办理的每一起上提报捕案件都面临着异地报送案件材料，异地讯问犯罪嫌疑人、送达听取犯罪嫌疑人意见书，异地复核逮捕关键性证据，异地送达法律文书，以及两级办案人员沟通等问题，出现更多的成本支出和时间耗费。特别是一些地处偏远的基层院，交通不便，信息化建设相对滞后，办案时间更加紧迫，办案成本和难度进一步加大。

(二)部分案件的同级审查流于形式，同级监督缺位

根据高检院的规定，决定逮捕权上提一级后，下级院侦监部门仍需对本院自侦部门报请的案件是否应予逮捕进行实质性审查，而且立案监督和侦查活动同步监督主要由下级院侦监部门完成。但在实践中，一方面，由于部分侦监部门对同级审查的必要性缺乏正确认识，且同级侦捕部门共用七天的刑事拘留时间，办案时限短，开展全面审查客观上存在一定难度；另一方面，同级侦监部门的审查意见仅具有参考性，且不承担相应的案件质量责任，目前也没有针对侦监部门同级审查的质量考评和责任追究机制，同级审查质量的好坏更多地取决于办案人员的责任心，导致部分检察院侦监部门的同级审查不够认真细致，甚至签字“走过场”，审查过程流于形式，对于自侦部门的立案监督、侦查活动监督工作也疏于履行，致使同级监督缺位、虚置。

(三)上提报捕案件侦查质量不高影响审查逮捕办案效率

职务犯罪案件决定逮捕权上提一级后，在下级检察机关报捕前的法定办案期限不变的情况下，侦查期间因预留同级审查和案件周转时间而被进一步压缩和挤占，下级检察机关立案后的侦查时间更趋紧张，一定程度上制约了侦查部门调查取证的全面性和规范性，自侦案件报捕时取证不到位、不全面、质量不高等情况较为突出。由于协调环节过多、上下沟通不畅，客观上影响了审查逮捕办案效率。同时，由于取证不到位、报捕质量不高的案件也成为上级院逮捕质量管理与控制的隐患，对审查逮捕办案质量形成潜在的风险。

(四)职务犯罪案件审查逮捕阶段律师介入程序缺乏规范

虽然高检院《规定》中要求上级检察院办理审查逮捕案件，对犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕的意见，应当认真审查，在审查逮捕意见书上说明是否采纳的情况和理由，必要时可以直接听取受委托律师的意见，但是，从实践来看，基于审查逮捕阶段办案期限较短、案件数量较大以及缺少细化的程序保障规范等方面的原因，检察机关侦查监督部门的承办人员对于侦查部门上提一级报捕的大部分案件，只能对相关文书及案卷材料进行书面审查，客观上难以做到每案提讯听取犯罪嫌疑人的辩解意见，更难以当面听取犯罪嫌疑人委托的律师的意见以及审查、核实律师提出的不应当采取羁押强制措施的相关证据及理由。律师在职务犯罪案件审查逮捕环节的介入机会极为有限，其辩护职能和作用难以得到有效发挥。可见，改革后侦查、逮捕上下审级交错的审查逮捕方式对侦查阶段律师介入以及程序运转的开放性产生一定影响，律师介入的“时间真空”与“接待盲点”问题开始显现。

(五)具有决策风险的案件适用逮捕缺乏完善的操作规则

职务犯罪案件具有区别于一般刑事案件的特点，对于此类案件如果一味追求捕前案件证据完全到位，在考核机制、办案风险、错案责任追究等综合因素影响下掌握证据标准过严而决定不予逮捕，则容易丧失继续侦查取证以及深挖案件的良机。因此，针对职务犯罪案件的查案实际情况及案件发展特点，有必要制定完备的附条件逮捕制度。然而，目前职务犯罪案件在能否采用附条件逮捕、附条件逮捕的适用范围及标准设定等方面均缺乏明确规定。从实践操作来看，附条件逮捕适用标准不一、条件把握随意、后续监督跟踪机制不畅以致影响案件质量等问题仍然比较突出。

(六)逮捕必要性标准不统一、把握不严，影响逮捕质量

按照高检院《规定》的要求，自侦部门报请逮捕犯罪嫌疑人除叙述犯罪事实和证据外，应当说明逮捕的必要性。批捕权上提一级改革实行后，自侦部门对于逮捕必要性证据的收集、调取及说明意识，上级院侦监部门对于逮捕必要性的审查意识都明显增强，从全国检察机关办理上提报捕的职务犯罪案件处理结果来看，无逮捕必要不捕的人数占不捕人数比例较改革前有明显上升。④但是从逮捕必要性要件的适用实践来看，仍存在适用标准不统一、条件把握不严，影响逮捕质量的情况。这具体表现为部分地区逮捕后相对不起诉、判处缓刑或免予刑事处罚的案件占有一定比例。

(七)侦捕衔接不畅，侦捕联动受限

对于同一个刑事案件，由于办案角度不同，不同办案部门之间在事实认定、证据把握、案件定性、法律适用、宽严相济刑事司法政策理解、逮捕必要性认识等方面，会产生不同的认识。审查逮捕程序改革前，自侦案件审查逮捕在同一个检察机关内部办理，自侦部门、侦查监督部门之间的分歧可以通过侦捕联动、检委会讨论、检察长协调等途径予以迅速解决。逮捕权上提一级后，上级院侦查监督部门和下级院自侦部门之间基于证据把握、办案思路、法律认识、风险决策等因素，产生的分歧可能更大。而由于两部门人力资源配置不同、地域限制以及上下沟通不畅等原因，及时有效地消除分歧存在现实的困难。侦捕联动机制特别是最为基础和核心的提前介入侦查、引导取证机制，目前尚缺乏具体的规范性指导文件，虽然高检院出台的程序改革文件中原则性地提出上级检察机关对重大、疑难、复杂案件适时介入侦查，但对于介入的时间、介入的途径、方式及程序等均没有作出规定，因此，相关具体的指导性操作规范亟待确立。

三、职务犯罪批捕权上提一级改革的完善建议

全新的职务犯罪案件逮捕决定权配置模式给省级以下各级检察机关侦查工作和侦查监督工作都提出了严峻考验，面对挑战，检察机关应当采取积极的应对措施，根据实际情况改革传统的办案模式与工作流程，从完善制度和程序设置出发制定一套与程序改革相衔接、配套的科学、有序、有效的工作机制。

(一)转变传统的办案模式，提升自侦案件侦捕效率

面对全新的职务犯罪案件审查逮捕模式，作为侦查部门，首先应当转变思想观念，摒弃以往的以捕代侦的传统办案思想，既要确保案件顺利突破，又要充分重视犯罪嫌疑人的权利保障。其次应当加快调整传统的查案模式，改变由口供向外围扩展的取证方式，注重外围证据的查找和固定，加大初查力度，更新办案手段，提高侦查效率，力求报捕前取证、固证到位，证据符合法律程序，证明力达到法定要求，为提高职务犯罪案件侦查质量打下坚实的证据基础。作为侦查监督部门，应当改变传统的不问类型、不分繁简、轮流办案的审查逮捕办案方式，在及时增补办案力量的同时，调整办案结构，整合内部办案资源，推进专业化分工与管理，设置专门办理职务犯罪逮捕案件的办案组，并选派既精通刑事法律又通晓民商法律，具有会计、金融、财务等专业背景，且办案实践经验和社会经验丰富的人员充实其中，通过案件分类、人员分组，切实提高专业化程度和办案效率，以积极应对办案时间要求极高的审查逮捕工作压力，实现办案数量、质量、效果的有机统一。

(二)推进信息化进程，实现上下级检察机关资源共享

职务犯罪逮捕案件上提一级审查后，无论自侦部门还是侦查监督部门都面临着迅速提升工作效率的挑战。为应对挑战，检察机关应加快推进纵向信息化建设进程，提高上级院侦查监督部门与下级院自侦部门之间的案件信息快速传递能力，实现案件办理的高效纵向沟通以及上下两级检察机关的信息资源共享。具体途径如可以通过检察专网报请案件材料，引入电子印章通过专线网送达法律文书，实行在线汇报案情、在线讨论案件、远程视频讯问等。

(三)加强侦监部门同级审查力度，提升同级监督的质量

针对实践中存在的基层院办理部分案件同级审查流于形式，同级监督弱化或者缺位的现象，应当强化侦查监督部门对本院自侦部门办理的职务犯罪案件的同级监督力度，提升侦监人员的监督意识，同时建立相应的工作机制以规范、督促侦监人员切实履行同级审查监督职责，如将诉讼监督的内容作为侦查监督部门同级审查的必备项目，并将审查的内容及处理意见详细体现在撰写的同级审查逮捕意见书中；建立健全科学的考评机制，将侦监部门办理的同级审查案件也纳入案件考核范围，对于侦监部门同级审查严格把关、监督效果突出的案件予以考评奖励，而对于同级审查流于形式、不能及时发现诉讼监督事项或发现后不予依法监督处理的，则作为“问题”案件进行复查，以此保证对侦监部门履行同级审查职责激励有力、约束到位。

(四)强化外部监督制约，完善律师介入审查逮捕程序

在职务犯罪案件审查逮捕过程中，有必要增强审查逮捕模式的开放性，设置律师介入审查逮捕程序、提出法律意见、提供证据的程序细则。建议上级院侦监部门从律师权利告知、提出会见、听取意见、核实证据材料、审查决定、结果反馈等六个环节对律师介入职务犯罪案件审查逮捕程序进行制度规范，并建立相应配套机制确保程序的良性运作，明确由上级院侦监部门的两名承办检察官作为接待主体会见犯罪嫌疑人委托的律师，从维护犯罪嫌疑人不受错误或者不当羁押的角度，就案件事实、证据、性质、法律适用、逮捕必要性以及侦查活动合法性等问题与律师进行法律意见沟通，收取律师递交的书面意见及证据材料，并认真审查核实，是否予以采纳在审查逮捕意见书中作出具体分析与阐述。

(五)协调制约配合关系，规范自侦案件附条件逮捕制度

针对改革实施以来，一些地方职务犯罪案件附条件逮捕适用率偏高、适用标准不统一、适用不规范等问题，有必要制定具体严格的附条件逮捕制度规则，一方面明确附条件逮捕适用的证据标准，要求现有证据证明的事实应达到基本构成犯罪的程度，且根据现有证据综合分析，案件有进一步获取定罪证据的空间，不能为了配合侦查需要任意降低证据标准；另一方面上级院侦监部门应加强附条件逮捕案件的延伸监督力度，落实定期审查，对于经延伸监督发现无法补充证据或补充的证据仍无法证实犯罪事实，不能达到逮捕标准的，及时撤销逮捕强制措施，同时应明确下级院侦监部门在附条件逮捕后案件跟踪审查中应尽的职责，强化下级院侦监人员对职务犯罪案件的监督意识，避免同级监督虚化、弱化现象。

(六)加强逮捕必要性证明及审查，提升逮捕质量

为了降低职务犯罪案件捕后相对不起诉、判处缓刑、拘役、免予刑事处罚的比例，降低司法成本，准确适用逮捕强制措施，提升逮捕质量，当前有必要进一步细化逮捕必要性条件的规定，列明职务犯罪案件中常见的有逮捕必要及无逮捕必要情形，明确需进行逮捕必要性证明的案件范围、逮捕必要性证据的内容以及逮捕必要性的标准，强化逮捕必要性论证说理；有必要加强类案的指导和职务犯罪的调研，在一定区域内针对职务犯罪适用逮捕制定统一可行的认定标准，统一执法尺度；同时应逐步探索建立逮捕必要性司法审查机制，设置捕前听证、合议决策程序，进一步体现决定逮捕过程的程序正当性。

(七)规范介入侦查引导取证机制，实现侦捕高效联动

为了应对改革给检察机关侦监工作带来的办案时间紧、案件质量要求高等难题，确保在办案期限内高质量地及时办结案件，上级检察机关侦监部门应当顺应改革要求，积极探索提前介入侦查、引导取证的方法和途径，从对本院自侦部门开展横向监督、对下级院自侦部门开展纵向监督两个层面跟进相关配套机制。

1.关于介入侦查的范围、时间及启动方式。提前介入侦查不同于静态、事后、被动的监督方式，而是检察机关为了提高办案质量和办案效率，基于自身法律监督职能主动深入侦查活动之中，并对侦查活动实施全程、同步、动态的监督。审查逮捕程序改革后，上级院侦查监督部门需要不同程度地对本院自侦报请同级审查的案件以及区县院侦查报请逮捕的案件介入侦查、引导取证。

对于本院侦查部门直接立案侦查的拟报请逮捕案件，侦查监督部门以审查侦查部门移送的卷宗等书面材料为原则，以提前介入、引导取证为补充。对于书面审查的案件，由于程序改革后，自侦部门与侦查监督部门共用七日的办案期限，有限的时间在两部门间如何分配，目前没有相关的规范性文件予以规定。从有利于两部门充分行使各自职能出发，一般而言，侦查部门应在向上一级检察机关报请逮捕前三日将书面材料移送侦查监督部门审查；对于提前介入的案件，侦查部门对犯罪嫌疑人刑事拘留后即应提请侦查监督部门进行介入。提请介入一般应以书面形式向侦查监督部门提出，如遇有紧急情况，侦查部门也可以口头方式提出。对重大、疑难、复杂或社会影响较大的案件，侦查监督部门可以依职权主动提前介入侦查，侦查部门予以配合。

对于下级检察院直接立案侦查的案件，由于程序改革后既要受到同级侦查监督部门的横向监督，又要受到上一级检察院侦查监督部门的纵向监督，为了明确两级侦查监督部门介入侦查、引导取证的职责以及避免职权重置所带来的效率低下，因此有必要结合案件复杂程度、社会影响等因素对两级侦监部门介入侦查的案件范围作以区分。下级院侦监部门与自侦部门之间有既成的完备而成熟的侦捕联动机制，且处于同一机关内部，日常性、随机性的沟通协调比较便利，占用的司法成本较少，因此一般案件的提前介入侦查、引导取证宜以同级侦查监督部门实施为主。上一级检察机关侦查监督部门主要介入以下几类案件的侦查活动：特别重大的职务犯罪案件；在本地区有重大影响的职务犯罪案件；疑难复杂的职务犯罪案件；上级交办、督办的职务犯罪案件。对于这四类案件，既可以由下级院侦查部门提请介入，也可以由上级院侦查监督部门依职权主动介入侦查。

2.关于介入侦查的工作方式及内容。上级院侦查监督部门对于本院和下级院直接立案侦查的职务犯罪案件可以通过以下方式介入侦查活动：一是参加侦查部门对犯罪嫌疑人的讯问，对被害人、证人的询问；二是参加侦查部门的其他调查取证活动，共同研究方案，提出建议；三是参加侦查部门对重大案件的讨论，发表意见和建议；四是参加重大、复杂、疑难案件联席会议；五是发现侦查活动有违法情形的，及时提出纠正意见；六是以其他方式进行介入侦查。

在介入侦查过程中，上级院侦查监督部门可以围绕以下几个方面对侦查部门发现、收集、固定、保全、完善证据等工作提出意见和建议，引导侦查取证：根据侦查部门调取的证据，就案件的事实、性质和适用法律等问题发表意见；根据逮捕的条件，就案件现有证据的证明力和证明程度发表意见；就证据的收集、固定、保全的合法性提出意见和建议；就案件下一步侦查取证的方向、重点提出建议。

注释：

①参见徐日丹：《最高检：职务犯罪案件审查逮捕上提一级改革取得初步成效》，http://news,jcrb.com/xwjj/201008/t2000802_394156.html，最后访问日期：2011年5月20日。

②参见任海新、王剑虹：《自侦案件逮捕方式改革的思考》，载《国家检察官学院学报》2010年第3期；王剑虹、任海新：《论职务犯罪案件审查逮捕方式改革》，载《中国刑事法杂志》2010年第5期。

③以上数据来源于《北京市检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序改革实施情况报告(2009.09.01-2010.06.25)》。

④引注同①。