论我国刑事法律援助制度

摘要：我国新的《刑事诉讼法》修正案刚通过不久，其中对刑事法律援助做了较大的改动，将有助于进一步完善我国的刑事法律援助。尽管如此，我国刑事法律援助制度依然存在许多问题，无论是在理论方面还是在实务中都需要各方做出更多的努力，本文回顾了法律援助制度发展的沿革，并探析他国在法律援助方面的立法，然后分析了我国刑事法律援助的现状及存在的问题，最后针对完善我国刑事法律援助制度提出了几点意见。

关键词：新刑诉；刑事法律援助；保障人权；政府责任

2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议通过了《中华人民共和国刑事诉讼法》修正案，修改后的刑事诉讼法（以下简称新刑诉）写入了“尊重和保障人权”，对刑事诉讼中的法律援助也做了较大的改动，扩大了刑事法律援助的范围，提前了刑事法律援助的诉讼阶段，调整了提供法律援助的方式，进一步完善了我国刑事诉讼法律援助的有关立法。[1]新刑诉将于2013年1月1日正式开始施行，可以预见，我国刑事诉讼法律援助的面貌将会因此而发生巨大的变化。

“法律援助是国家（政府）对因经济困难无力支付或不能完全支付法律代理费用的公民给予免收费或者由当事人分担部分费用的法律帮助，以维护法律赋予公民的权益得以平等实现的一项司法保障制度。” [2]法律援助最早起源于英国，距今已有五百多年的历史，作为一项保障人权的基本手段，法律援助在漫长的历史发展过程中逐渐被世界各文明国家所采纳，成了现代法治国家法律体系中不可缺少的重要组成部分。[3]我国于1994年开始在一些地方进行法律援助的试点工作，经过将近二十年的发展，我国的法律援助事业已取得了一些成效，但是从总体上来说还存在许多有待完善的地方，尤其是刑事法律援助在我国的发展还相对滞后，刑事法律援助的发展面临着思想观念重视不够、援助质量不高、经费保障不足等诸多问题。[4]

一、法律援助的责任主体及其理论基础

早期的法律援助是一种慈善行为，主要由律师和私人团体出于道义而为穷人提供法律帮助，法律援助被视为给予穷人的一种恩赐。[5]例如在早期的英格兰，根据《亨利七世法》的规定，普通法法庭免除了穷人的诉讼费用，而且要求并授权法庭为穷人指定律师提供免费的诉讼代理服务，还有在统一前的意大利，一些公共律师组织以神的名义为穷人提供法律援助。这一时期法律援助的实施主体主要是律师，政府并没有太多地参与其中。[6]进入二十纪以后，司法诉讼程序愈发复杂，而且随着社会化深入发展，公民的权利意识也逐渐增强，人们对司法正义的呼声愈来愈高，政府逐渐被推倒前台为弱势群体提供法律援助，保证每一个公民在被法律的问责时都能够获得公平的对待逐渐成为政府的一项责任。[7]由法律援助实施主体的演变即可看出，法律援助自诞生以来已经发生了巨大的变化。

根据我国现行法律的相关规定，虽然社会团体和事业单位等组织都可以参加到法律援助当中，但是对法律援助负有法律义务的主体只有政府和律师。[8]国务院2003年出台的《法律援助条例》第3条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作”，该条规定首次明确了政府提供法律援助的责任主体地位。此外，第6条规定：“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，依法维护受援人的合法权益，接受律师协会和司法行政部门的监督。”笔者以为可以从以下几个方面来理解政府和律师在法律援助中承担的责任。

（一）法律援助是人权保障的题中应有之意

政府作为社会的组织和管理者，对保障人权负有天然的义务，当然负有提供法律援助的职责。保障人权指的是保障人生而为人所应该享有的诸如平等、自由等基本权利，在当今时代，人权保障已成为一条具有普世性的道义原则，被世界各国广泛采纳。我国2004年的宪法修正案中写入了人权保障，在新刑诉中也写入了“尊重和保障人权”。法律援助作为一种为社会弱势群体提供法律援助的制度构建无疑是对保障人权的回应，因为司法是保障公民基本权利的最后一道屏障，如果一个公民因为贫穷等原因而无法获得司法上的平等对待，那么人权保障将无从谈起。当下，许多有关保障人权的国际性法律文件都涉及到了法律援助。例如联合国《公民权利和政治权利国际公约》第14条第三款第(四)规定，被控的罪犯有权“出席受审并亲自替自己辫护或者经由他自己选择的法律援助进行辩护；如果他没有法律援助，要通知他享有这种权利；在司法利益有此需要的案件中，为他指定法律援助，而在他没有足够的能力支付法律援助费用的案件中，不用他自己付费。”此外，诸如联合国《儿童权利公约》和联合国《少年司法最低限度标准规则》等文件也对法律援助做了具体规定。[9]由此可见，法律援助作为保障人权的一部分越来越受到整个国际社会的关注，能否建立有效的法律援助机制逐渐成为评价一国政府执政能力的标准之一。

（二）政府权力的来源要求政府承担法律援助的职责

依据社会契约论，政府的权力来自于被统治者的认可，政府是为全社会的福利而存在的，它通过向社会征税以获得必要的财政收入，从而为整个社会的公共利益服务，而法律援助无疑是符合公共利益的，所以政府有义务提供无偿的法律援助。[10]另外，张文显在《法哲学范畴研究》中说道：“公众为了更好地保障和增进自身利益而以明示或默认方式转让一部分自身权利才凝聚成权力这样一种公共产品的。权力的这种公共性决定了权力的设定与行使必须以保障和增进社会公益为目标，不得以权力设定者和行使者的私利为目标。”[11]政府作为公权力的行使者，掌握着绝大部分的社会公共资源，理应成为法律援助的义务主体。

在市场经济当中，每一个人都在追逐自身利益的最大化，自由竞争备受推崇，可一些弱势群体因为家庭、生理、自然灾害等原因而欠缺竞争能力，因而在社会中逐渐边缘化，政府作为“公共意志”的代表有义务客服市场经济的这类缺陷，维护每一个社会成员的基本权利。

（三）法律援助是维护正义的需要

正义是法律的天然使命，正义可分为程序正义和实体正义，程序正义是实体正义的保证，而程序正义往往是一种“高成本的正义”，许多公民诉讼时可能因为无力承担高昂的律师费用而无法靠自己实现程序正义，进而丧失实体正义，所以建立法律援助制度就显得极为必要。法律援助使那些经济困难者同富裕的社会成员一样，平等地进入诉讼程序，通过诉讼来保障自己的合法权利不受非法侵害，从而真正实现法律规定的相关基本权利。[12]

具体来说，在诉讼当中每一个人都享有申辩的权利，但是鉴于法律知识的专业性，许多公民并不了解相关的法律条文，更缺乏有效的辩护技能，甚至有一些公民可能因为教育、生理等原因根本无法进行自我辩护，所以公民进行诉讼往往需要委托律师作为诉讼代理人或者辩护人，在公民无力支付律师费用的时候，政府就应该承担相应的责任，保证公民平等地获得律师的法律指导和辩护，维护整个社会的公平正义，同时，律师也负有相应的义务，因为正义本身就是律师的职业追求之一，维护公平正义也为律师的职业伦理所要求。“法律援助对律师而言，应当是一项职业伦理，它源于律师在法律实践中对司法正义的自觉追求。”[13]

（四）法律援助是建立和谐社会的需要

“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，是国家富强、民族振兴、人民幸福的重要保障。”[14]我国当前正处于社会转型期，贫富差距逐年增大，社会中各类矛盾突出，可以说我国经济的飞速发展既造就了一群腰缠万贯的富翁，也造就了一大批处于社会底层的弱势群体，如果不能很好地保障弱势群体的利益，那么建设和谐社会只能是一个奢望。

和谐社会应当是法治社会，社会生活的各类事项应当被纳入法律规范的范畴，人们的权利受到侵害时应当能够获得及时有效的法律救济。到目前为止，我国的社会主义法律体系已形成，相关司法机制也正在逐年完善，但是这并不代表每一个公民都可以平等地得到法律的保护。这个社会中还有许多人由于经济困难不能支付法律服务费用，因而得不到法律服务来维护自己的合法权益，被排除在“法治”之外。因此，只有建立完善的法律援助机制，确保弱势群体也能够平等地获得法律的保护，方能真正实现法治，方能真正实现社会的和谐。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、世界各国法律援助的立法比较

（一）外国法律援助立法

目前，世界许多国家都有法律援助的相关立法，大致可分为两类。 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一类是在宪法中对法律援助做出了规定，例如美国宪法第6条修正案间接规定了刑事被告人有获得法律援助的权利，日本宪法第37条第3款规定：“在任何时候，如果被告不能够通过自己的能力获得胜任的律师的帮助，他应得到国家指派的律师的帮助。” 此外，《印度宪法》第39条第1款也专门对法律援助做出了规定，“国家必须在机会平等的基础上保证司法运作促进公正，特别是，通过适当的立法或计划或其他方式，提供免费法律援助，以保证公民不因经济困难或其他不利因素而拒绝这种平等。”

第二类是对法律援助进行专门立法，瑞典国会在1972年就通过了《法律援助法案》，1996年根据本国法律援助发展的经验教训，在政府的提议之下，通过了新的《法律援助法案》；英国国会在1949年就通过了《法律援助与咨询法》，1988年通过了《法律援助法》，随后又于1999年通过了《获得司法公正法》，并取代原有的《1988法律援助法》；美国虽然没有《法律援助基本法》，但是美国最高法院通过“判决造法”规定了刑事法律援助，使其成为美国公民的法定权利，1974年，美国国会还通过了《法律援助公司法》；[15]我们的近邻韩国在法律援助方面也早已迈开了步伐，韩国国会于1986年12月23日通过了《法律援助法》，随后历尽了1994年、2001年、2007年、2008年和2009年等7次修订。

（二）我国法律援助立法

我国在很长一段时间里并无法律援助的相关法律规定，1996年修改后的《刑事诉讼法》第34条规定：“公诉人出庭公诉的案件，被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，人民法院可以指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人是盲、聋、哑或者未成年人而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当指定承担法律援助义务的律师为其提供辩护。” 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一次将“法律援助”明确写入了法律，对我国法律援助的发展意义重大。随后通过的《律师法》也对“法律援助”进行了相关规定，进一步明确了法律援助在我国法律体系中的地位。[16]2003年国务院颁布了《法律援助条例》，开启了我国法律援助制度建设的新阶段。但总体来说，我国尚没有关于法律援助的统一立法，现有的法律法规位阶较低，而且较为散乱，笔者以为为了保证我国法律援助制度能够得到更好的发展和完善，应由全国人大出台统一的《法律援助法》。

三、我国刑事法律援助制度的现状及其问题

从总体上来说，我国法律援助制度自上个世纪90年代开始建立以来，经过十多年的发展，现在已初具规模。2009年底，全国已建成法律援助机构总数为3274个，其中有2891个业务经费纳入财政预算。此外，全国共设立法律援助工作站58031个，其中有全职法律援助工作人员的工作站36080个，占62.2%。依托司法所设立工作站37755个，在工、青、妇、老、残、信访、高校、监狱、劳教所等设立工作站20276个。在人员方面，截至2009年底，法律援助机构工作人员共有13081人，其中法律专业人员数为10337人，在人员总数中所占比例为79%。具有法律职业资格或律师资格人员数为5866人，占人员总数的44.8%。[17]

单就刑事法律援助制度来看，我国已经完成立法创建、机构设立、援助落实等多项工作，取得了较好的社会效益。[18]但是刑事法律援助在发展当中也还存在大量的问题，亟需完善。2003年时，全国法律援助总量大约14万件，到了2011年已经增长到了80余万件，但刑事法律援助的数量自2006年来几乎始终保持在11万件左右。刑事法律援助案件，无论在案件数量还是受援助人数上，与其他类法律援助案件相比远远不及。[19]我国刑事法律援助制度中存在的主要问题可以概括为以下几个方面。

（一）刑事法律援助的适用范围过窄

在实践中，被告人是获得刑事法律援助的主要主体，尽管《法律援助条例》对被害人、自诉人的法律援助问题也做了相关规定，但很少有被害人、自诉人获得法律援助。[20]例如2009年我国为犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律援助115021件，占刑事案件总数的94.4%，为被害人、自诉人提供法律援助6849件，仅占刑事案件总数的5.6%。[21]我们注意到，虽然新刑诉扩大了法律援助的范围，酌定援助的对象中增加了因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的犯罪嫌疑人，法定援助的对象增加了尚未完全丧失辨认或控制自己行为能力的精神病人的案件和当事人可能被判处无期徒刑的案件，[22]但是被害人和自诉人获得法律援助的权利没有在相关条文中得到确认，未能给被害人和自诉人寻求法律援助提供更高位阶的法律依据。

将被害人纳入法律援助的范围已成为国际刑事诉讼法的发展趋势，联合国大会1985年通过的《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》(即第40/43号决议)规定被害人为刑事法律援助对象，德国和挪威等国家也已经对次做了具体的法律规定。[23]

（二）刑事法律援助的实施主体责任不明、主体偏少

根据我国现行法律的规定，政府和律师是法律援助的主要职责主体，政府因其在整个社会生活中所扮演的角色，理应承担提供法律援助的职责，但律师作为市场经济中的“理性经济人”，并不天然负有提供法律援助的义务，“律师是靠出卖自己的法律服务获得报酬的，按照公平原则，政府不应当无偿占有律师的劳动，律师办理法律援助案件也应当获得与办理其他同类案件一样的报酬。” [24]可是在实践当中，有时政府不但不为律师提供相应的补助，反而要律师自己掏钱为法律援助买单，挫伤了律师提供法律援助的积极性。另外一方面，在现有的机制下，公检法三机关与法律援助机构之间的关系、受助人与法律援助机构之间的关系，法律援助机构与承办律师之间的关系等等都较为混乱，[25]需要法律规范进一步明确各方主体的责任，理顺这些关系。

此外，我国刑事法律援助的具体实施主体偏少、专业化程度不够，中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主任陈卫东说：“我国刑事法律援助之所以没能得到应有的发展，一个重要的原因是没有组建一支稳定的、专业的法律援助队伍。” [26]在实践中，法律援助主要是强制律师来进行，这既不符合国际惯例,也不利于调动律师参与办理法律援助案件的积极性。[27]

（三）刑事法律援助的经费投入不足

2010年我国法律援助经费总额达到10.06亿元，[28]而美国在2000年单刑事法律援助的办案费就已经达到13亿美元，[29]两国之间存在较大的差距，如果平摊到个人那么差距就更为明显了。我国在法律援助上的财政支出严重不足，根本无法满足实际中的需求，而且法律援助的经费主要来自地方财政，由于各个地方政府的财政能力差距悬殊，导致越是贫困的地方越是缺少法律援助，[30]这与法律援助制度存在的初衷背道而驰。此外，虽然政府鼓励民间力量积极参与到法律援助当中来，但是我国当前的政治环境并不允许独立NGO的存在，现有的一些社会公益组织都挂靠相关政府部门，缺乏独立性，组织管理机制存在很大的问题，社会公信力较差，使得人们在捐款时难免有所顾虑。

在经费不足的情况下，一方面难以吸引更多的人才加入法律援助的队伍，另一方面还可能会造成承办律师不得不自掏腰包的问题，都不利于保证法律援助的质量。

（四）当前刑事法律援助律师介入的阶段单一

在现有的机制下，律师主要是在审判阶段为被告人提供刑事法律援助，而在侦查和起诉阶段为犯罪嫌疑人提供法律援助的很少。这样的做法不利于保障人权，因为很多违法行为如超时羁押、暴力取证等发生在这两个阶段，律师如果能提早介入，将会对这些违法行为起到制约作用，能更好地维护犯罪嫌疑人的合法权益。[31]在新刑诉中，律师的提前介入得到了明确的规定，处在侦查阶段和审查起诉阶段的犯罪嫌疑人，只要符合相关条件，就可以和处在审判阶段的被告人一样获得法律援助。[32]这无疑是我国刑事法律援助立法的一大进步，但是具体效果还有待在实践中进一步观察，由于观念滞后等原因，公安机关和检察机关其实并不欢迎律师的提前介入，法律的这些规定能否落到实处还需要各方的更多努力。

（五）受助人现有的求助渠道不顺畅

需要帮助的公民能快速高效地获得法律援助是构建法律援助制度所要追求的目标之一，如果公民求助的渠道不顺畅，那么这一目标将很难实现，法律援助也就丧失了它存在意义。2005年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布的《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》就帮助犯罪嫌疑人尽快获得法律援助作了规定。但是在实践中，特别是在侦查起诉阶段，犯罪嫌疑人往往很难真正获得法律援助机构的法律援助，因为根据先前的法律规定，犯罪嫌疑人的法律援助申请需要公检机关代为转交，而公检机关可能会寻找各种理由予以拖延。此外，有的案件中被羁押的犯罪嫌疑人虽然提出法律援助申请，但看守所却不转交给法律援助机构。[33]新刑诉通过后，受助人的求助渠道有望获得较好的疏通。根据修改后的《刑事诉讼法》第34条规定，提供法律援助的律师将统一由法律援助机构指派，而且对于酌定援助对象，可由本人及其近亲属直接向法律援助机构申请，对于符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其辩护，此外，对于法定援助对象，公检法三机关必须通知法律援助机构，由法律援助机构指派律师为其辩护。[34]单从法律规范角度而言，该条规定无疑将为公民及时高效地获得法律援助提供强有力的法律后盾，但是在具体实践中能否不折不扣地得以实行同样有待观察。

四、完善我国刑事法律援助的几点建议

结合以上的论述，笔者对完善我国刑事法律援助提出以下几点建议：

（一）制定统一的《法律援助法》

世界上法律援助做得较好的各国几乎都有自己关于法律援助的统一立法，例如瑞典、韩国的《法律援助法》，英国的《获得司法公正法》，美国的法律援助虽然主要靠判例确认，但是美国国会也出台了《法律援助公司法》。反观我国，至今没有一部统一的法律援助方面的法律，虽然2003年国务院出台了《法律援助条例》，但位阶较低，不能真正为我国的法律援助事业发展提供强有力的法律后盾。近年来不断有学者呼吁应该由全国人大制定统一的《法律援助法》，笔者支持这样的观点，笔者认为一部统一的《法律援助法》将会促进我国刑事法律援助事业的发展和完善。

（二）加大财政投入并向贫困地区倾斜

经费不足是制约我国法律援助发展的一个重要因素，经费不足、法律援助机构难以建立、法律援助人员难以配备，法律援助质量就难以保证，所以，笔者以为解决法律援助的经费问题是当前法律援助制度建设过程中的重中之重。政府作为法律援助的义务主体，应当加大在法律援助方面的财政投入，此外，鉴于我国经济发展的不平衡以及法律援助的公益性质，笔者以为在原有的主要依靠地方财政拨款的基础之上，应当由中央财政划拨专项资金，扶持贫困地区的法律援助发展。还可以尝试建立地方之间的帮扶机制，即由发达地区向贫困地区提供资金和人员的帮助。

（三）由政府为法律援助买单

“我国是目前世界上极为少有的通过法律强制规定律师必须接受法律援助机构指派办理法律援助案件的国家之一。” [35]前已述及，律师对法律援助并不负有天然的义务，我国目前强制规定律师必须承担法律援助义务的做法不符合时代发展的潮流，而且在实践中往往导致法律援助案件的承办律师消极对待，不利于保护求助者的正当权益，应在未来一段时间加以改变。笔者认为正如一些学者所主张的那样，应由政府为弱势群体和特殊群体购买法律援助，即由政府向承办提供法律援助案件的律师付费，这样才能保证承办律师办案的质量。[36]此外，律师毕竟只是一种社会职业，给从业者强加一种法律义务也有违“权利与义务相适”的自然法原则。

【作者简介】

顾璟，中国社会科学院2011级法硕。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1]顾永忠：《专家解读新刑诉法：法律援助范围扩大时间提前》，正义网，2012年4月9日。

[2]宫晓病：《中国法律援助制度研究》，中国方正出版社2004年版，第3页。

[3]李红勃：《法律援助在中国——历史、现状与未来的发展》，《人权》2008年第1期。

[4]李松、黄洁：《我国刑事法律援助远低于民事法律援助》，法制网，2012年3月27日。

[5]徐张玲：《国外法律援助制度比较研究》，中国知网，2011年第12期。

[6]任悦：《法律援助中的责任主体》，《中国司法》2005年第6期。

[7]高淑鹏：《法律援助的国家责任研究》，中国知网，2007年第3期。

[8]贺海仁：《法律援助：政府责任与律师义务》，《环球法律评论》2005年第6期。

[9]前引[7]，高淑鹏文。

[10]前引[6]，任悦文。

[11]张文显：《法哲学范畴研究》，中国人民大学出版社2001版，第38页。

[12]沈红卫：《法律援助的基本理论及其模式选择》，中国知网，2004年第1期。

[13]前引[8]，贺海仁文。

[14]潘加勉：《法律援助与社会和谐》，《政策了望》2007年第5期。

[15]前引[7]，高淑鹏文。

[16]前引[3]，李红勃文。

[17]《2009年全国法律援助工作统计分析》，中国法律援助网，2010年8月26日。

[18]陈斌、王晨：《我国刑事法律援助制度的缺陷和完善》，《法制与社会》2010年第4期。

[19]前引[4]，李松、黄洁文。

[20]前引[18]，陈斌、王晨文。

[21]前引[17]。

[22]前引[1]，顾永忠文。

[23]冯祥武：《论刑事法律援助的具体对象》，中国人权网，2012年5月21日。

[24]邢军霞：《关于法律援助事业发展的几点思考》，《中国司法》2009年第2期。

[25]贾午光、郑自文：《 关于法律援助体制改革的几点思考》，《中国司法》2006年第5期。

[26]前引[4]，李松、黄洁文。

[27]前引[25]，贾午光、郑自文文。

[28]孙春英、李恩树：《2010年全国法律援助经费达10.06亿元同比增32.8%》，中央政府门户网站，2011年2月10日。

[29]前引[7]，高淑鹏文。

[30]前引[18]，陈斌、王晨文。

[31]冯晓爱：《刑事法律援助在我国的发展瓶颈及完善》，《中国司法》2011年第3期。

[32]前引[1]，顾永忠文。

[33]前引[18]，陈斌、王晨文。

[34]前引[1]，顾永忠文。

[35]前引[25]，贾午光、郑自文文。

[36]前引[24]，邢军霞文。