目前,部分基层法院呈现调解率高,而“调解案件申请执行率”也高的“两高”现象。究其原因,笔者调研发现,主要为以下问题所致:
一,片面追求调解率,是产生“两高”现象的思想原因
采用调解手段化解社会矛盾纠纷,是我国人民司法工作的重要经验,是人民司法工作具有强大生命力和战斗力的重要标志,也是“马锡五审判方式”等优良司法传统在中国特色社会主义时期的传承、发扬和创新。2010年6月7日,最高法院颁布施行《关于进一步贯彻“调解优先,调判结合”工作原则的若干意见》(以下简称《调解若干意见》),将全国各级人民法院的司法调解工作推进到一个崭新的阶段,在我国人民司法史上具有里程碑意义。如果说,司法调解制度在我国历史上的首创之举是拓荒的话,那么《调解若干意见》所确立的“调解优先,调判结合”工作原则,则标志着司法调解的精耕时代已经到来。
但是,由于我国自2006年4月1日开始施行《诉讼费用交纳办法》后,低成本诉讼催生了诉讼狂潮,大量社会矛盾纠纷涌入法院,使我国法院系统自2009年起连续突破千万件大关,各级法院尤其是基层法院案多人少的矛盾始终无法获得有效排解。重庆市法院系统2011年的司法统计数据显示,该地区一般法官的年办案数量人均都在120件以上,北京、上海等地法官人均办案一般都在200件以上。为缓解案多人少的矛盾,各级法院都把调解结案作为主要办案方式,贯穿于审判管理去要求每个法官;上级法院的年度考核指标都把调解结案率纳入指标考核,作为“硬杠子”要求下级法院和办案法官。在案件数量和调解结案率的双重压力之下,人们扭曲了审判思路,片面追求调解结案率。审判思路的走偏,首源于各级法院的验收考核指标,贯穿于各级领导的层层加码,反映于每个法官办案实践活动的过程与结果。因此笔者认为,法院系统尤其是基层法院片面追求调解率,表现在具体办案法官身上,根子却在上级和领导层,其后果不可避免地出现高调解结案率导致高申请强制执行率。建议上级法院重新设计年度验收考核指标,因为,“调解优先”并不排斥“调判结合”,调解或者判决都属于人民法院法定的办案方式。所以,提高调解率应属于一种导向,但不应当成为强制性考核指标。
二,调解宗旨贯彻走偏,是导致“案结事不了”的根本原因
“调解优先,调判结合”以“案结事了”为宗旨。无论贯彻“调解优先”,还是坚持“调判结合”,最终之目的在于实现“案结事了”。因此,强调“调解优先”,就要求法官必须把调解作为一种办案理念、办案程序或办案方式,而不仅仅是一种结案方式,始终将调解手段置于案件审理、纠纷解决的首要位置,努力化解纠纷,达至“案结事了”之目的。强调“调判结合”,就要求法官科学把握适用调解或判决方式处理案件的基础和条件,根据各类案件的不同性质、具体情况和当事人的利益诉求,灵活运用调解或判决的司法方式(参见江苏高院司改办《能动司法的实践进程与制度构建》,载《法律适用》2010年第10期第24-25页)。即使判决,也要让当事人口服心服,从而避免或减少对抗性,为实现“案结事了”打下基础。因此,“案结事了”是“调解优先,调判结合”的根本原则和法官行为的指导方针。法官要以实现“案结事了”和维护当事人合法权益为基点,正确选用两种结案方法,而不能仅仅从方便自己、减少工作量出发去选择结案方式。
笔者认为调解结案的大多数案件进入强制执行程序,这就叫“案结事未了,官了民不了”,属典型的“两高”现象。这样的调解不但毫无价值,反而添乱,反而使当事人对法官的司法行为产生反感,并加重了执行机构的办案负担,而且将诉讼中的矛盾延伸到执行程序之中,增大了一系列不稳定因素。这样的调解是不应当鼓励和倡导的,必须予以坚决制止和纠正。
三,调解质量把握不严,是引发申请强制执行的内在原因
“调解优先”的根本要求在于调解这一办案方法的“优先”适用:“调判结合”的根本要求在于调解与判决这两种法定办案方式的因案适用。但无论是“调解优先”还是“调判结合”,都必须把办案的着力点放在化解当事人的纠纷矛盾上。离开这个着力点,调解质量将无法保障。事实上,调解和判决两种办案方式,如果运用得好,都可以化解纠纷和矛盾。调解,注重从根本上解决纠纷,体现程序的自治性和纠纷解决的协商性,同时避免上诉和再审,实现矛盾消除的彻底性,较之于判决易于被当事人接受,调解达成的协议易于理解并自觉履行。在营造诉讼环境上,调解能够最大化地发挥其特有功效,从而使友情重聚,亲情重合,爱情重圆。而判决,作为司法办案的最后手段,则在承担着解决纠纷职能的同时,更注重确定规则与程序维护,通过司法手段对纠纷是非分明的判决,来维系司法的公平、正义和权威,从而强调程序的正当性、审判的规范性和裁判的艺术性。集言之,调解柔性有余,而判决则刚性十足(参见《人民司法》2008年第7期载李方民《调判关系的司法定位与完善》)。
从理论与实践的结合而言,调解和判决都应当把重心放在力促矛盾的化解上,以达至两种办案方式之功能尽善尽美的发挥。应当说,这是“调判结合”的本意与指导思想所在。而就司法现实言,能够认真践行者也大有人在,且为世人瞩目。比如“辩法析理、胜败皆服”的宋鱼水,“情洒农家、心系民众”的金桂兰和“以情动人,以理感人,以法服人”的陈燕萍等优秀法官,大都是因案而宜、重视过程、以心换心、关注弱者的调解高手和矛盾纠纷的化解能手。有心,才有解决办法;重视过程,才有推进化解的力度。如果象现在的一些办案法官,不找准纠纷的症结,不设身处地为当事人的利益作考虑,不深入细致地循循善导,一味缩短调解过程,硬性催促当事人达成协议,甚至强迫调解、欺骗调解终结案件,表面上案件办结了,但问题却根本没有解决,“反弹”即成必然,高调解结案率最终引发了高申请强制执行率。调解质量的低下,促成了终端申请执行的趋势。因此,调解必须着力于矛盾的化解,重视调解质量,方能有效防止“两高” 现象的发生。
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