关于行政诉讼调解的调研报告

关于行政诉讼调解的调研报告

——以扬州市江都区人民法院行政诉讼案例为调研对象

摘要：我国《行政诉讼法》规定，行政诉讼案件除行政赔偿外不适用调解。然而，随着社会的发展，这一规定已经不能满足行政诉讼实务的需要。人民法院在解决行政纠纷时变通进行“和解”、“协调”工作，一方面取得了一定成果，但同时也暴露了缺少调解的行政诉讼法律制度存在的问题。随着《行政诉讼法》修改纳入人大议程，最高人民法院提倡开展“大调解”，本文在考察地方法院行政诉讼案件解决情况的基础上，对行政诉讼调解的可操作性和基本法律制度构建进行了初步的探索。

关键词：行政诉讼；调解制度；必要性；可行性；制度构建

当前，我国正处于社会转型期，各种争端和冲突层出不穷，而在所有影响社会稳定的社会矛盾中，政府机关与人民群众的矛盾最为引人关注。在这种背景下，人民法院作为我国重要的司法机构，积极应对，采取各种能动司法策略，在调节、缓和社会矛盾过程中发挥减压阀的作用，有效地“服务大局、为民司法”成为历史的必然。行政审判作为一种解决人民内部矛盾的基本法律制度，对协调公共权力和私人权利冲突，解决“官民”矛盾、维护社会稳定更是责任重大。传统理论中，基于“公权力不可以处分”思想，对于行政诉讼工作中的调解工作持反对态度，并在现行《行政诉讼法》第五十条明文规定了不得调解原则，行政诉讼仅以裁定与判决方式结案，而不能以调解结案（行政赔偿案件除外）。但是在行政审判实践中，大量的行政案件是通过法院协调，以双方和解，当事人撤诉的方式来解决的。这种方式直奔“息诉”、“止争”的主题，实现案结事了，同时满足相对人迅速获得司法救济，减少通行政机关的直接对抗的心理，修复因争议矛盾而破损的行政机关与行政相对人的关系，使诉讼成为双赢官司，符合近年来构建和谐社会的要求，能够积极发挥法院的作用，产生了一定的积极效果，颇受原、被告及法院的接受和欢迎。

但是由于现行法律体制明文规定行政诉讼不得适用调解，所以行政诉讼中的所谓“法院协调、双方和解”其实是法院的一种变通手段，虽然取得了一定的效果，但同时也因为缺乏法律依据而产生了一些不良结果。因此笔者认为，在行政诉讼过程中引入调解制度不仅是可行的，而且是必要的。本文从扬州市江都区人民法院近年来审理的行政诉讼案件和解情况入手，围绕行政诉讼调解制度可行性与必要性的主题，进行了系统的研究与思考，并形成了调研报告。

一、江都法院2009-2011年行政诉讼案件基本情况及分析

2009年江都法院总计受理了51件各类行政案件，其中因原告与被诉行政机关达成合意，以原告撤诉方式结案的有17件，占所有案件的34%。2010年江都法院共受理各类行政案件27件，因达成合意，原告主动撤诉的有10件，占所有案件的37%。2011年共受理各类行政案件29件，和解撤诉的有9件，占所有案件的30%。其中，经过笔者对法院公布的案件情况的分析，通过法院协调，能够达成和解的行政案件在调研区域大致可以分为以下几类：

1、和解率最高的是土地确权类型的行政案件，而因对劳动工伤认定等行政行为不服引发的行政案件的调解率则相对较低。

2009年因不服乡政府土地确权裁决而引发的行政案件共有3件，在法院协调下，3件案件均以原被告双发达成和解撤诉结案，和解撤诉率达100%。2010年以乡政府为被告的土地确权案共有5件，其中4件以和解方式最终原告主动撤诉结案，和解撤诉率达80%。2011年全年此类型案件则仅有1件，也是以和解的方式来解决的。

而诸如工伤认定等行政案件，由于诉讼双发争议的问题多是法律上的定性问题，非此即彼，行政权力缺乏自由裁量的空间，同时也不具有民事权力、义务的内容，因此没有多少协调的余地，从审理的案件情况来看调解率基本为零。

2、协调和解一般发生在因行政机关对原告与第三人之间的民事纠纷进行裁决而引发的行政案件中。

此类案件中，一方面由于行政机关的裁决对于原告与第三人之间的民事纠纷的结果有直接关系；另一方面，在此类案件中一般行政机关对于裁决有着一定的自由裁量权。因此，往往能够通过双发达成和解的方式结案。

3、新型、复杂案件的和解率较高，利用和解处理的方式比之判决更能直接、彻底地解决纷争，同时提高了法院工作效率，令诉讼双方均感满意，真正做到案结事了。

由于行政争议形式多样，难免存在立法时无法考虑、缺乏具有针对性的法律规定、原告对于自己的起诉往往没有明确的法律根据，对诉讼结果也没有明确的判断标准的情况。此时，协调、和解的方式就成了当事人和法院的最佳选择，其和解处理的方式比之判决更能直接、彻底地解决纷争。

通过对于江都法院近年的行政诉讼案件协调和解情况的分析我们可以看到，在当前现行行政诉讼法尚对行政诉讼调解没有明确支持的情况下，基层法院仍就行政诉讼调解进行了积极的探索，并取得了一定的进展。说明在行政诉讼中，通过法院协调而达成的行政和解在解决行政争议、促进社会和谐方面具有强大的生命力和不可比拟的优势，同时也存在很多问题，产生问题的根源在于行政和解缺乏相应的法律规定，同时相关配套措施亦严重缺乏。行政诉讼调解工作现在还是处于半公开半地下的状态。最好的解决办法就是行政诉讼调解制度纳入法律框架内。下面将对这个问题从理论上的可操作性进行分析并对行政诉讼调解法律制度的构建进行初步探索：

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、行政诉讼调解的必要性与可行性分析

（一）行政诉讼调解的必要性

1、行政诉讼禁止调解的弊端与调解制度的优越性

（1）行政诉讼不适用调解制度的弊端

在我国，现行《行政诉讼法》明确规定行政诉讼过程中不适用调解，尽管各地法院利用行政诉讼当事人撤诉制度进行了变通执行，但由于缺少明确的相关法律制度，在司法实务中行政诉讼不适用调解暴露出了许多严重的问题。

自1989年《行政诉讼法》施行以来，行政诉讼的撤诉率居高不下，除去部分确属当事人自愿撤诉的案件，有相当多数的案件是在当事人本应胜诉的情况下，通过被告行政机关乃至当地主管政府同原告进行“协商”，甚至是法院在各种不应有的压力下出面“动员”原告，向被告“汇报工作”，最终达到原告撤诉的结果。这使得原本在行政诉讼中本已处于弱势地位的原告方在行政诉讼中的处境更为艰难甚至引发进一步的矛盾最终发生严重后果。同时，由于行政诉讼庭外和解撤诉本身没有得到法院的正式确认，和解协议或者口头和解本身不像民事调解书或者法院判决一样具有确定力以及执行力，一旦事后行政机关“翻脸不认人”，原告一来无法要求其履行和解承诺，二来无法依据原事实理由再行起诉，自身权利严重缺乏保障，使得广大民众对于法院缺乏信任感，损害司法威严。另外，由于所谓“协调”和解实属“地下作业”，缺乏有效监督，极易导致行政诉讼中的司法腐败以及法院会同被告方共同压制原告，损害原告方利益。再则，毕竟庭外和解不同于调解，法院不一定会参与其中，手握国家公权力的行政机关极有可能利用手中权力威胁、逼迫原告接受其条件撤诉，使得行政诉讼形同虚设。

所以，当前行政诉讼中排斥行政诉讼调解制度的做法将行政纠纷的解决完全寄希望于审判工作，有着极大地弊端，与我国当前着力建设社会主义和谐社会和法治政府的国情严重不相符。

（2）行政诉讼适用调解制度的优越性

当前的司法实务已经明确地表明缺乏调解制度的行政诉讼有着严重的弊端，而建立一个健全的行政诉讼调解制度相比较而言则有着明显的优越性。

首先，调解制度一旦建立，可以弥补当前行政诉讼工作结案方式过于单一的问题。这一点，在调研数据中的新型行政争议案件中表现得尤为明显，在调解制度下，由人民法院主持，行政机关与行政相对人进行协商，在不损害国家及第三人利益的前提下达成调解协议，并经法院确认程序产生等同法院生效判决的效力。一方面，法院主持下的双方协商有效避免了行政机关与行政相对人私下“沟通”、“协调”过程中行政机关利用手中权力迫使相对人接受和解的情况发生；另一方面，调解协议经法院确认生效使得行政相对人不必担心行政机关在结案后反悔，届时一旦出现这种情况，相对人可持生效的调解协议请求法院进行强制执行，以国家强制力对自身权利进行救济。

其次，行政诉讼调解制度可以为法院进行调解工作划定范围，进行有限调解。由于行政纠纷毕竟不同于民商事纠纷，某些确定无疑的行政案件并不存在调解的必要，因为绝大多数案件中调解结案必定伴随原告方作出一定的让步，而缺乏制度规制的“无限调解”实属司法滥权，有害无利。建立一个健全的行政诉讼调解制度确立有限调解对于有效规制法院权力，解决当前“地下调解”过程中出现的“逢案必调”以及“强制协调”有重要意义。

再次，由于审判工作伴随着司法资源的大量消耗，对于原告也有较重的诉累，建立一个高效便捷的行政诉讼调解制度可以高效、经济地化解行政纠纷，利用有限的司法资源解决日益增多的行政案件。同时实现案结事了的目标，彻底化解双方的矛盾，减少社会争议，实现法律效果与社会效果的统一。

故从我国各级人民法院在当前行政诉讼工作过程中变通运用“和解”、“协调”等方式结案所反映出的问题可以看出，建立一个系统的行政诉讼调解法律制度是有着积极意义的。同时，调解制度也可以有限弥补现行行政诉讼法单一诉讼--审判模式的不足，对于我国社会建设、司法建设有重要意义，实属必要。

2、行政诉讼调解的必然性

（1）中国传统（法律）文化的使然

从中国悠久的历史来看，传统的中国儒家思想一贯的追求自然秩序和谐的理想，这就产生了中国传统文化的“无讼”理想，孔子甚至认为诉讼非君子所为，说：“听讼，吾犹人也，必也使无讼乎。”在这样的思想影响下形成了中国人传统中厌诉而求和的价值取向。其次，从古代传统法律文化来看，法律被称之为“礼法”，法律、道德以及伦理三位一体，界限模糊不清。所谓“礼之所去，刑之所取，出礼则入刑。”在这样的环境下，中国人一直以来都贵和持中，而对于诉讼的对簿公堂持有根深蒂固的排斥感，尤其行政诉讼以其“民告官”的特殊性而被视为穷途末路方选之手段。再者，中国五千年来封建统治时期“政法合一”带来的影响至今仍在，许多民众对于行政诉讼活动本身就缺乏信心，对法院存在怀疑，认为“官官相护”，即使胜诉有时也对判决合理性产生怀疑。这些因素使得时至今日，“民不与官斗”仍然是多数中国人的观念，对提起行政诉讼缺乏积极性甚至宁可寻求私力救济以致影响社会稳定。

而行政诉讼调解以其较弱的对抗性和法院的居中调解角色，一方面可以在诉讼外化解纠纷，避免诉讼双方对簿公堂直接对抗。符合中国传统中“厌诉求和”的追求，易为处在社会变革期的中国民众所接受；另一方面，规范的调解制度可以在不动摇依法行政、恪守法律精神的情况下对特定的行政纠纷进行诉讼双方的平等协商，消除“官官相护”的疑虑，增强民众对于法院的信任感，促进社会和谐。无论哪一方面，行政诉讼调解制度都与传统文化追求秩序和谐，消除社会矛盾的理念是一致的。

（2）理论界对行政诉讼调解的呼吁

鉴于当前实务中行政诉讼案件大量变通实施调解已经是一个公开的秘密，行政诉讼当事人在法院的默许或者动员下庭外和解撤诉大量存在的情况，理论界普遍认为，行政诉讼中建立调解制度是必要并且紧迫的。

从我国行政诉讼法所希望发挥的功能来看，其发挥的作用应当是对于行政机关行政权力的制约与监督，其较倾向于对于行政相对人合法权益的救济而非对行政机关的维护，这是一个现代法治国家权力制约的需要。之所以订立行政诉讼法，是为了在社会发展进程中体现正义和平等，其定位应当是对受到行政机关违法行政行为侵害的行政相对人实施救济与补偿[1]。而从有权提起行政诉讼的行政相对人的角度出发，其之所以提起诉讼是为自己受到侵害的权益寻求司法救济，其迫切需求及时地获得救济以解决存在的纠纷和矛盾。

基于以上观点，理论界认为建立行政诉讼调解制度无论从功能还是价值追求角度而言都是符合当前社会发展要求的，有学者指出，我国正处于经济社会发展的战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重，定纷止争也是行政诉讼的目的之一，调解作为处理行政纠纷的一种有效手段，在诉讼中发挥着判决所不能替代的作用。当前，理论界已普遍呼吁建立行政诉讼调解制度，将之合法化，使其名正言顺地为和谐社会建设服务。

（3）实践中司法判决与调解的互补

在当前行政诉讼实务中，由于调解尚处于地下状态，故事实上行政诉讼案件出去撤诉以外只有判决一条路可以走，而司法判决“非此即彼”的明确性及对法律规定高依赖性使得在面对某些复杂、新型矛盾时往往有心无力。为避免在缺乏有关法律依据，当事人诉求从法律角度无法准确查明的情况下为终结诉讼而草率结案，实际却没有解决纠纷的情况发生，应当引入调解机制，在明确双方尤其是原告实际要求的情况下，使双方达成协议，顺利结案。

所以，在面对法律缺少明文规定的行政诉讼或者依规定可以判决但是判决无法达到案结事了的情况下，调解显然是对判决的一种补充，能够迅速地化解纠纷，防止矛盾积累深化，使得行政诉讼工作达到其追求社会关系稳定的目标。

综上，建立行政诉讼调解制度是立足我国当前国情，在行政诉讼工作中探求解决争议新机制，促进行政相对人与行政机关互相理解、和谐共赢，维护社会和谐稳定的必然选择。

（二）行政诉讼调解的可行性

1、行政诉讼调解的域外考察

在现代世界司法都在探索简便、经济处理案件的背景之下，在世界许多国家和地区原告与被告的和解已经为行政诉讼法所认可并赋予法律效力（注：此处的和解不同于我国法律中的庭外和解，其法院居中协调、和解协议经确认程序后具有等同判决效力的特点与我国的现行调解制度基本一致，故下文若无特别指出，域外的和解与中国的调解将混用）。这些国家和地区的行政诉讼和解制度对与我国建立行政诉讼调解制度有着重要的论证及参考意义：

在英美法系，以英国为例，原先涉及政府行政行为合法性的行政件属普通法院管辖范围。1977年时英国对原有的行政案件诉讼程序进行了较大的改革，改由高等法院王座分庭审理针对公共机构提起的行政诉讼案件；2000年，高等王座法院新设了拥有专家法官的行政法庭，并为行政案件审理专设特别程序。[2]同时，依据普通法传统，由于行政当局在行政诉讼中其主体地位与一般民商事诉讼中的私人并无区别，故认为民事诉讼中普通私人的和解方式同样适用于行政当局与公民的行政诉讼中。[3]故英国法中的行政诉讼调解制度的模式是同民商事调解制度基本一致的。

作为大陆法系代表国之一的德国则更为重视行政诉讼和解制度在解决行政纠纷中的作用。从审判实务上看1999年10月，德国柏林地方行政法院庭长欧然洛夫博士在其作的演讲中指出：德国德国柏林地方行政法院他所在的法庭每年的行政案件约为400件，其中97%以非裁判方式结案，而非裁判方式结案的案件中，行政诉讼和解的占到绝大多数。[4]从立法上看，德国现行《行政法院法》第106条规定：诉讼当事人可以依法达成和解，以便全部或部分终结诉讼。168条第1款第3项规定有效成立的和解等同于一个相应的法院裁判，依该款而具有执行力。[5]德国模式中的行政诉讼和解不同于英美法系的等同于民商事，而是专设程序及相应条款，与我国实际更为接近，有较高的参考价值。

综上可见，当今两大法系的主要国家均存在行政诉讼的调解制度，行政诉讼本身并不排斥调解，故我国完全可以设立行政诉讼调解制度，使得行政诉讼双方当事人可以以调解方式依法结案。

2、我国构建行政诉讼调解制度的可行性

（1）国内外学者的研究成果提供了理论基础

作为行政诉讼领域的热点问题之一，行政诉讼调解制度（域外则一般称和解，前文已有论述，此处不赘）向来是学界研究的重点问题之一，众多学者的理论研究为我国行政诉讼调解制度的建立奠定了坚实的理论基础。

对于这一问题，日本学者南博方在其《行政诉讼中和解的法理》一文中有如下表述：“只要可以通过和解手段成为一般关系人合意对象的，都可以成为诉讼中和解的对象……” ，“……在诉讼程序上，不能发现承认和解的障碍，而（日本）行政诉讼法第7条使行政案件诉讼中也可以积极地、一般地进行诉讼中和解。”[6]该文由法理入手，从理论到制度构建进行了详尽的阐述，对我国将来建立相关制度有着重要大参考意义。

在我国，对于行政诉讼调解的理论基础有学者作出了如下论述：“……行政诉讼制度乃至于整个诉讼制度的基本目的都在于判解纠纷，行政诉讼中所有的制度设计、规范构成、诉讼行为都必然要围绕这一目标而展开。关于判解纠纷与维护权益、促使依法行政，前者是最为直接、具体的价值，后者则是间接价值、抽象价值，只有当具体的、直接的价值实现后才可以进一步探讨间接价值和抽象价值问题。同时，后者是一个无法用具体标准予以证明的，而解决纠纷价值是最为现实的价值。行政诉讼中原告与被告调解是以非常现实的方法解决了二者，表现了行政诉讼的现实价值。”[7]同时，在国内构建和谐社会的大形势下，理论界中行政诉讼适用调解也已经占到主导地位。

（2）行政诉讼中存在的“协调处理”提供了实践基础

尽管对于现存的法院“协调处理”，原告撤诉结案无论是学界还是实务界均存在着较大的争议，但不可否认，多年的实务工作毕竟为将来建立行政诉讼调解制度积累了丰富的实践经验。本文述及的扬州市江都区人民法院向社会公布的近年行政诉讼案件和解情况正显示了“协调处理”在实务工作中的生命力和可操作性。

正是鉴于协调工作在实践中取得了一定的成果，2007年最高人民法院发布《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》中，第15条即明确规定：“人民法院在查清事实，分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的情况下，可以建议由行政机关完善或改变行政行为，补偿行政相对人的损失。人民法院可以裁定准许行政相对人自愿撤诉。”表明了最高司法机关对与“协调处理”的肯定，在此之后，各地法院进一步积极探索，各类政策性文件以及大量通过协调得到圆满解决的行政案件为建立调解制度打下了实践基础。另一方面，在协调工作中暴露的问题也使原本对行政诉讼调解持反对意见的人得以认识到缺乏调解机制的行政诉讼存在的不足，为调解制度的建立扫去了部分障碍。

（3）域外实行多年的行政诉讼调解制度可供借鉴

我国行政立法采用成文法模式，类似于大陆法系国家，而当前两大大陆法系国家德国与法国均在很早就认可了行政诉讼调解制度。在德国，行政法院法特别规定了一种专属行政诉讼的结案方式，即通过双方的合意来终结本案。而在法国，早在20世纪70年代就已经创立了行政调解员制度，规定行政调解员有权调解对国家行政机关、对本辖区有独立管辖权的地方行政机关、负责公共事业的行政机构及被授予公共任务的其他任何机构与公民之间所发生的各种行政纠纷，并提出解决纠纷之建议。[8]我国台湾省“行政诉讼法”也专设“和解”一章，下设10条对诉讼调解进行专门规定。这些域外的行政诉讼调解制度对于我国有着重要的借鉴参考价值。

（4）《行政诉讼法》进入修改程序提供了制度性保障

现今，行政诉讼法的修改已经被正式列入了全国人大常委会的立法计划，在众多人大代表提出的意见中，就包括了设立行政诉讼调解制度。这表明行政诉讼调解制度已经到了正式合法化的阶段，一旦《行政诉讼法》修改之后行政诉讼调解制度被纳入法律框架之内，就能够从法律制度层面真正为行政诉讼调解工作提供支持与保障。

同时，仅仅从理论上承认行政诉讼调解制度可行并不够，我国行政诉讼制度出现至今，之所以在案外和解当事人主动撤诉这方面问题重重，制度保障的缺失是另一个重要方面。下面，笔者以收集到的数据为分析基础，对我国将来行政诉讼调解制度的构建做一简要论述。

三、行政诉讼调解的主要制度构建

（一）行政诉讼调解的适用范围

从江都法院的实例可以看出，行政诉讼调解并非是包治百病的“仙丹”，而是有其适用的特定范围的，故笔者认为我国将来所要构建的行政诉讼调解制度应当建立在有限调解的基础之上，参考现有的协调工作经验，并结合行政诉讼法本身的立法精神和调解制度迅速高效解决纠纷的目的，同时借鉴英国的立法经验，参照我国现有的民事诉讼调解、人民调解制度、部分地方关于行政诉讼中进行协调工作的政策性文件以及域外立法，对于适用行政诉讼调解的案件范围从正反两方面进行规制：

1、可以依诉讼双方申请进行调解的案件类型：

参照其他地区关于协调和解工作的政策性文件及学者理论研究，对可适用行政诉讼调解的案件拟归纳如下：

（1）由于被诉行政机关的非强制性行政行为引起的行政争议。此类行政争议中，由于行政相对人一方有权自主选择是否对非强制性行政行为服从，并且即使相对人不服从行政机关也不得动用手中的公权力对相对人进行制裁。由于此类行政行为的成立本身就是建立在双方的合意之上，如行政合同争议，所以如果纠纷双方有意调解，法院可以依申请进行。

（2）虽然行政机关的行政行为确属违法，但是一旦依法予以撤销会对国家利益、公共利益或者案外人合法权益造成严重损害的情况。此类案件虽然依法判决行政相对人必然胜诉，但是由于必然导致其他利益的严重损害，所以通过调解以对行政相对人进行补偿来结案是平衡行政相对人与案外重大利益的较好手段。但是实践中应当确实把握该案外利益应当是面临严重损失，如果仅仅是一般或轻度损失，则原则上仍然应当进行判决确认行为违法予以撤销。

（3）行政争议是因为行政机关行使自由裁量权而产生的。在这一类的行政争议中，因自由裁量权的存在，行政机关对于作出何种行政行为有多种选择，并且每一种都是其有权采取的。而从行政相对人的角度而言，其认为被诉行政行为不合理，要求行政机关作出其他选择。由于案件争议指向的内容是被诉行政机关有权选择的，故法院可以对此类案件进行调解。

（4）由于行政赔偿问题引起的争议。现行行政诉讼法第67条第3款已经规定了“赔偿诉讼可以适用调解。”由于行政赔偿争议在行政机关行为不当这一事实上已经不存在争议，故通过行政诉讼调解来使诉讼双方就赔偿问题达成合意是合理的。

（5）被诉的行政行为本身在合法性上不存在问题，但是在合理性上存在问题引起争议的。此类案件一般案件事实及适用法律已经不存在大的争议，仅仅是在对于行政机关作出的行政行为是否合理方面双发存在争议，从节约司法资源的角度出发，应当允许法院就此类案件进行调解。

（6）行政机关不履行法定职责引发的行政争议。在这类行政争议中，往往对于案件事实诉讼双方并无过大争议，而是行政相对人对行政机关拒绝履行法定职责的行为不满而提出诉讼，如果诉讼双方有合意进行调解，法院应当进行调解工作。

（7）其他可以进行调解的情形。由于行政争议形式多样，难免存在立法时无法考虑到但是实际上可以调解的情形，故从全面的角度考虑设置一个兜底性情形是必要的，一般来说，只要不违背行政诉讼调解的原则和其他禁止性规定，依诉讼双方的申请并经法院审查同意均可进行调解。

2、不适用行政事实调解的情形：

行政诉讼案件不同于民事案件，并非都可以适用调解，而是应当确立有限调解的基本原则，这一点从江都法院近三年来工伤认定行政纠纷的和解率基本为零就可以看出，同时参考我国民事诉讼中禁止调解情形的法律规定和法理依据，笔者认为下列情形的行政案件不应允许进行调解：

（1）行政机关存在强迫、威胁行政相对人同意进行调解的情形的。由于自愿原则是调解制度的核心原则，行政相对人在受到行政机关强制的情况下做出的同意进行调解的意思表示显然不是出于自愿，法院在审查过程中一旦发现存在此类情形，就应当以裁定方式驳回调解申请，进入审判程序，以确保行政相对人诉讼权益不受侵害。

（2）行政机关与行政相对人恶意串通，危害国家利益、公共利益和他人合法权益的。尽管此时的调解合意是诉讼双方真实的意思表示，但是其目的并非单纯的解决行政争议，而是包含了危害国家、公共或者他人合法利益的目的，甚至可能行政诉讼提出本身就意欲通过调解来达到此类目的，对于此类情形，同样应该禁止调解，进行判决，对情节严重的可交有关机关立案追究刑事责任。

（3）诉讼标的数额较小的赔偿行政纠纷。由于此类案件事实法律明确，标的数额较小，争议幅度不大，进行调解反而没有较大的意义，通过判决迅速解决更为合理。而对于何谓“诉讼标的数额较小”，可由各地法院结合本地区收入情况进行制定，一般而言，以小于2000元为宜。

（4）行政机关对于作出的行政行为不存在自由裁量权的行政争议。这类案件中，由于行政机关缺乏自由裁量权，即使双方都有调解的合意，法院仍不应进行调解，否则就等于确认行政机关越权达成调解的行为合法，有违行政工作的合法性原则。

（二）行政诉讼调解的程序设计

1、行政诉讼调解与人民调解、行政调解的衔接

由于我国现行法律框架内，在行政诉讼制度之外还有人民调解制度以及行政复议过程中的行政调解制度，在构建行政诉讼调解制度时，应当充分考虑到制度之间的衔接问题，以免出现制度脱节或者是几个调解制度之间出现矛盾进而发生效力冲突。基于上述理由，应当对各调解制度之间的关系和调解行为的效力等方面在确立行政诉讼调解制度过程中予以明确。

（1）人民调解与行政诉讼调解的衔接

从现行法律制度入手，《民事诉讼法》及配套司法解释的相关规定对于构建行政诉讼调解与人民调解的制度衔接是很有参考意义的。其中，《中华人民共和国民事诉讼法》第16条规定：“人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正。”

鉴于行政诉讼毕竟不同于民事诉讼，其中涉及政府公权力的行使问题，故在参考民事诉讼相关规定的同时也应当有所区别。具体来说，可做如下规定：“人民调解委员会调解行政纠纷，应当在法院指导下进行。对政策性强，涉及法律关系复杂的原则上不宜由人民调解委员会进行调解，应向人民法院依法提起行政诉讼。人民调解委员会对于正在调解的案件发现上述情况的，也可交人民法院转入行政诉讼程序。”

而对于人民调解过程中行政机关与行政相对人所作的陈述及对事实等的认可，鉴于人民调解毕竟不属于正式的法律调解，存在较大的随意性。并当事双方为求达成调解往往会做出让步，所以在人民调解不成转入行政诉讼程序是，原则上不应当允许将人民调解过程中的笔录等作为证据使用。否则有违程序正当原则。

而对于达成的人民调解协议的效力问题，则应当分情况区别对待。如果调解结果属于双方的真实意思表示，且不存在禁止调解的事由的话，调解协议经法院审查认为正当的，在经法院盖章确认后可产生等同法院调解的效力。若一方有违背调解协议的情形，可凭经法院确认生效的协议书请求法院强制执行。而如果发现调解协议存在违法内容或者案件本事属于不允许调解的类型的，则法院在裁定该调解协议无效的同时应当告知双方可就该行政争议提起行政诉讼。

另外，如果在人民调解委员会调解过程中一方提起行政诉讼的，应视为双方已经丧失继续调解合意，人民调解活动应立即停止。等待诉讼程序开始。

（2）行政调解与行政诉讼调解的衔接

由于我国现行行政诉讼法及其他相关法律规定中，行政复议同行政诉讼关系较为复杂，故导致构建行政调解同行政诉讼调解的衔接制度的工作需要考虑多方面的因素，难度较大。

我国现行行政诉讼法第37条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”结合相关法律、法规，我国的行政复议与行政诉讼之间的衔接关系有以下五类：

a、原告自主选择型，即行政相对人可自主选择是先行申请行政复议或者是直接向法院提起行政诉讼。

b、行政复议前置型，即行政相对人在提起行政诉讼之前必须先经过行政复议程序，否则法院将不予受理。

c、终局性选择型，即行政相对人虽然有权选择是申请复议或者提起行政诉讼，但是行政复议具有终局性，一旦复议机关作出裁定即是终局性的，不得再就此行政争议向法院提起行政诉讼。[1]

d、复议前置终局型，即行政相对人不但不得不经复议程序向法院提起诉讼，并且复议机关决定为终局性裁定，不得再提起行政诉讼。[2]

e、直接诉讼性，即行政相对人如对行政行为不服，应直接提起行政诉讼向法院寻求救济。[3]

分析上述情况，在设计行政调解—行政诉讼调解衔接制度时，要结合我国现行的行政复议—行政诉讼衔接体制综合考量，对于复议前置终局性的行政争议，由于本身不会被法院受理，不存在衔接的问题，不予考虑。对于终局性选择型，由于申请复议与行政诉讼在制度上是平行关系，不存在衔接的问题，故也不必考虑。而直接诉讼型不存在行政调解问题，同样不必考虑。故实际上载构建行政调解—行政诉讼调解衔接制度时，只需要考虑a、b两种情况下的制度衔接。并且这类型的案件在实际上出现行政调解与行政诉讼调解的衔接时情况是一致的，即行政相对人在与行政机关达成行政调解协议后又行起诉的情况。

由于行政调解的主持是由行政机关主持进行的，从保护行政相对人的程序性权力出发，对于先前的行政调解协议的效力原则上法院不应予以认可，但以行政相对人同意为例外，并且行政相对人在行政调解过程中所作的陈述及认可一般也不应允许在行政诉讼及诉讼调解过程中被援引为证据使用，除非行政相对人对其予以书面认可。综合上述观点，在具体制度构建市可做如下规定：“原告在提起行政诉讼前已经与行政机关达成行政和解协议的，不影响人民法院是否进行行政诉讼调解或者作出的调解协议的效力。但原告起诉请求行政机关履行行政调解协议的除外。行政调解过程中行政相对人提起行政诉讼的，行政调解在法院立案时终止，已进行的行政调解行为对人民法院的审判和诉讼调解工作不具有法律效力。”

2、行政诉讼调解程序的具体设置

（1）行政诉讼调解请求的提出

基于行政诉讼调解的自愿原则，对于行政诉讼调解的请求应该由行政诉讼双方自愿提出。对于是由哪一方提出则不必作出专门规定。同时如果法院在工作中发现存在进行调解的可能的，可以对诉讼双方提出调解的建议，但严禁强制要求诉讼双方接受法院调解。诉讼请求的提出原则上以书面形式进行，当事人书写书面请求确有困难的可以由其法定代理人或委托他人代为书写，情况特殊的也可向法院提出口头申请并由书记员记入案卷并说明具体情况。

（2）行政诉讼调解请求的审查

对当事人提出的调解请求，法院进行必要的审查。主要包括诉讼双方是否有接受调解的合意，诉讼请求是否合法，有无法律禁止调解的情形，提出请求是否处于当事人的真实意思表示等。经过审查，对于符合法律固定，可以进行调解的，法院应当准许当事人的调解请求并着手进行调解工作。对于存在法定的禁止调解情形，或发现当事人提出请求并非自愿的，应当以裁定方式对调解请求予以驳回，通过审判解决案件。

（3）行政诉讼调解工作的进行

法院经过审查认为当事人的调解请求合法，案件依法可以调解的，应当进入正式调解工作。法院在确定进行调解工作后应以通知书的形式告知双方当事人在指定的期日至法院接受调解，对于收到调解通知但拒不到场的可以采取一定的强制措施督促其参加法院调解。法院进行调解工作应当以公开进行为原则，不公开进行为例外，一般涉及国家秘密应不予公开调解，涉及商业秘密或者个人隐私的依申请由法院决定调解方式。同时，在调解过程中法官应注意控制调解工作的进程，引导诉讼双方按时提交请求理由和相关证据，帮助双方当事人达成调解协议。并且在需要时对相关的法律、政策和调解方案作出解释。另外，从调解本身的特殊性出发，当事人在调解中为达成调解协议而对有关事实或权益处分的妥协意见，不得因儒家不成而在其后的诉讼中作为对其不利的证据。而对于涉及专门知识领域的争议问题，人民法院认为必要时，可以邀请社会团体或社会中介组织等参与协调工作，但应注意整个进程应当由法院主导。

同时，在整个调解工作的进行过程中，法院应当及时把握调解情况。对于出现双发当事人明显缺乏继续调解可能或者出现了禁止调解的情况的，应及时进行审查，经审查认为不应继续调解的，通过裁定终结调解过程，转入审判阶段。另外对于出现特殊事由须中断调解工作的，可参照民事诉讼法关于中断的相关规定办理。

（4）行政诉讼调解协议的达成与生效

对于经过法院调解工作确实达成和解的诉讼双方，人民法院应当及时确认双方调解协议的法律效力。具体来说，人民法院应当根据双方当事人达成的协议制作成调解书，调解书应当当场作出，由主持调解工作的法官、诉讼双方、书记员签字或盖章后并加盖法院章生效。涉及专业领域有其他相关人员或组织参加调解工作的，应当一并在调解协议上签字或盖章。经法院加盖公章后调解协议具有等同于判决的效力并自送达诉讼双方时生效。

若出现诉讼一方反悔的，如果在调解协议送达前作出该意思表示，应视为丧失继续调解合意，未送达的调解协议无效，调解终止并转入审判程序。如果在调解协议送达后作出意思表示的，不影响调解协议的效力，对方当事人可持调解协议请求法院强制执行。

3、行政诉讼调解的后续程序

（1）调解协议的履行

对以已经依法生效的调解协议，双方当事人应当严格依照协议内容进行履行。对于履行过程中需要其他单位、个人或社会团体协助进行的，相关单位或个人应当给予协助配合，对拒绝协助履行工作进行的，当事人可请求上级机关或者当地主管政府机关进行督促或向人民法院申请协助执行令请求帮助履行。对情节严重的，可对相关责任人给予行政处分直至依刑法规定报检察院立案处理。

同时应对履行期限进行规制，对于一方当事人逾期仍拒接履行或履行不完全的，相对方当事人可以申请人民法院强制执行。如果拒绝履行一方对于协议存在异议的，可以向人民法院提起异议之诉，经审查异议理由成立的，中止协议的履行等待异议之诉的结果。审查认为异议不成立的，应裁定驳回，仍拒不履行的，有人民法院强制执行。同时，应规定审查期间不停止协议的履行及期限计算以保证调解协议的严肃性。

（2）调解协议的无效与撤销

在调解协议履行过程中，如果一方当事人提出异议经初步审查认为异议成立的，法院应就该异议进行审理。审理后认为存在法定禁止调解事由或者有确实证据表明调解协议的达成是在一方当事人受到强制的情况下完成的，应当判决调解协议自始无效。对于在调解过程中存在程序性问题足以影响调解协议的公正性的，应当判决撤销原调解协议。

除当事人可以提出异议外，对于涉及国家利益、社会公共利益的调解协议应当由检察院对协议及其履行情况进行监督，发现存在双方恶意串通达成调解协议危害国家、社会公共利益的，由检察院对此提出检察意见或直接提出抗诉，法院经审查认为确有上述情况的，应判决调解协议自始无效。而对调解协议涉及案外人合法利益的，由案外人自行向法院提起案外异议，存在损害第三人合法利益的，调解协议的相关部分无效，此种损害是出于双方恶意串通的，整个调解协议自始无效。

（3）调解协议的情况变更

在调解协议达成后，可能出现因外部环境发生变化导致原调解协议无法履行或者继续履行已丧失意义的情况。对于此类情况，可由法院再次组织双方当事人就协议的变更进行协商，并根据协商结果对原调解协议以裁定方式进行修正。协商不成的，告知双方当事人另行起诉。但如果是因一方当事人死亡、失踪并且没有法定继承人或法定代理人或履行标的有人身性质的情况（如因行政行为导致的工资争议、伤情鉴定等），则应裁定终止调解协议的履行。

总的来说，行政诉讼调解法律制度的构建是一个结构复杂的司法程序系统，在建立行政诉讼调解法律制度的过程中，应当注意从坚持合法审查，促进执法完善，依法规范调解，力求案结事了的角度出发，注重行政诉讼调解制度与现有法律制度的协调，并且规范行政诉讼调解工作的进行，防止出现制度冲突和缺乏必要规制的行政诉讼调解导致新的司法滥权和司法腐败。同时应当借鉴国外先进立法经验，结合我国实际进行立法，一方面吸收域外优秀理念，另一方面也要注意到我国行政诉讼制度与国外的不同之处。

最后，对于调解协议的效力应当通过法律予以明确规定，当前行政诉讼“协调”之所以存在问题，急需通过确立行政诉讼调解法律制度进行纠正，协调行为以及和解协议缺乏法律效力是根源之一，故在构建制度的过程中对此应充分予以重视，做到“案结事了”，确实达到对行政诉讼化解行政纠纷新机制追求“充分保护当事人合法权益、实现社会公平正义、促进社会和谐稳定”的要求。

四、结语

综上论述，笔者认为我国行政诉讼中吸纳调解制度不仅可行，而且从当前国情及最高人民法院当前提倡的能动司法理论和大调解的开展等多方面观察，行政诉讼调解制度的建立是必要和必然的，它是当前行政诉讼法律制度建设工作的当务之急，也是化解日趋增多的行政案件，减少社会矛盾的有效途径。

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【注释】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">[1]参见《公民出入境管理法》15条，《行政复议法》14条。

[2]参见《集会游行示威法》13条。

[3]参见《水污染防治法》54条。

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【参考文献】
 

[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp> 

{1}陈桃生。《建立行政诉讼调解制度的必要性考量》。[J]. 《兰州学刊》。2006,5.152.

{2}张越。《 英国行政法》。[M].北京：中国政法大学出版社，2004.56.59.168.

{3}张越。《 英国行政法》。[M].北京：中国政法大学出版社，2004.685.

{4}参见SchochPSchmidt - AbmannPPietznerPOrtloff .Vwgo .P.106 .Rn. 82ff .

{5}{德}弗里德赫尔穆·胡芬。《行政诉讼法》。[M].莫光华译，刘飞校，法律出版社，2003 .576. 577; {德}哈特穆特·毛雷尔。《行政法学总论》。[M].高家伟译，法律出版社，2000,355 - 356.

{6}南博方 着。杨建顺 译。[J].译文见《环球法律评论》。2001.1.2.

{7}张淑芳《行政诉讼和解问题探讨》。[J].《行政法学研究》。2004.3.113

{8}程燎原、王人博。《权利及其救济》。[J].北京：人民出版社 .1998.332.