政府主管部门对企业国有资产划转发生的纠纷不属于民事

内容提要: 企业为了自身生产经营的需要，虽就其国有资产变动向政府主管部门进行了申请，但能否获得批准不取决于该企业，而取决于政府主管部门决定。政府主管部门根据该企业的申请，决定调整、划转国有资产的行为，系行政行为，由此而发生的纠纷，当事人提起民事诉讼的，人民法院不应作为民事纠纷案件受理。

■案号 一审：（2011）鼓商初字第38号 二审：（2011）宁商终字第674号

【案情】

原告：中国长城资产管理公司南京办事处（以下简称长城公司）。

被告：江苏省建筑材料供销总公司（以下简称建材公司）。

被告：江苏中联建材有限公司（以下简称中联公司）。被告：中国江苏国际经济技术合作公司（以下简称中江公司）。

1998年1月6日，建材公司向中国农业银行（以下简称农业银行）借款200万元。1998年5月15日，建材公司以经营困难，降低成本，减轻负担为由，向省建材办、建材工业总公司申请调整南京市下关区宝塔桥街道孙家洼79号仓库及土地使用权转让给效益好的单位，并要求该单位接收10名职工。1998年11月27日，省建材办同意由中联公司负责接受孙家洼仓库的土地使用权及仓库设施使用经营权，原所属的10名职工由中联公司予以安置。1999年1月21日，南京市国土管理局同意将孙家洼79号国有土地的使用权人由建材公司变更为中联公司。2000年3月18日，长城公司收购农业银行对建材公司的不良债权200万元。2000年5月22日，中联公司领取了孙家洼79号国有土地使用权证。2000年5月24日，中共江苏省委办公厅决定不再保留省建材办，其原承担的行政管理职能划入省经贸委，原建材办就地转为建材管理公司。2006年7月5日，中江公司吸收合并了建材管理公司，建材管理公司的全部资产和债权债务由中江公司承继。2007年7月6日，中联公司作为被拆迁人应得孙家洼79号土地和房产拆迁补偿款1255万元，中江公司实际收取了该拆迁补偿款。

长城公司向法院起诉，请求法院判决建材公司给付欠款本金200万元，并要求中联公司在无偿取得建材公司孙家洼79号土地和房产拆迁补偿款范围内承担连带责任，中江公司承担连带责任。

【审理】

江苏省南京市鼓楼区人民法院经审理认为：涉案的南京市下关区宝塔桥街道孙家洼79号仓库的房产、土地使用权及仓库设施使用经营权在由建材公司变更为中联公司时，虽建材公司当时向主管部门进行了申请，但建材公司仅系申请而已，能否获得批准不在于建材公司，且该土地使用权属于国有划拨性质，土地使用权的决定者不在于建材公司，而在于政府主管部门。

江苏省建材工业管理办公室下发苏材办（98）第158号文件，同意由中联公司负责接受孙家洼仓库的土地使用权及仓库设施使用经营权，安置建材公司所属的10名职工，并要求按国家有关规定办理人员、房产、设备、土地等调整变更登记手续，其调整、划转的对象应包括南京市下关区宝塔桥街道孙家洼79号仓库的房产及土地使用权。从江苏省委办公厅苏办发〔2000〕13号文件可以看出，江苏省建材工业管理办公室当时应具有相应的行政管理职能，其调整、划转行为应系履行行政管理职能。南京市国土管理局将南京市下关区宝塔桥街道孙家洼79号国有土地使用权无偿划转给中联公司，使得中联公司取得了该土地使用权，并领取了国有土地使用权证，系政府主管部门的行政行为。

根据最高人民法院《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》及《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》的规定，政府及其所属主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，故本案长城公司与中联公司、中江公司之间的纠纷，人民法院不应作为民事案件受理。因此，对于长城公司对中联公司、中江公司的起诉，法院应另行作出裁定。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />综上所述，农业银行与建材公司签订的借款合同意思表示真实，内容不违反有关法律规定，应认定有效。在签订合同后，农业银行如约履行了发放贷款的义务，但建材公司未返还所借款项，属于违约行为，应承担返还借款本息的责任。嗣后，农业银行将该笔债权转让给了长城公司，农业银行又与长城公司共同向建材公司发出债权转让确认通知书，建材公司在该债权转让确认通知书回执上债务人栏盖章。因此，债权转让行为符合法律规定，长城公司应为合法债权人，其作为债权合法受让人应有权向建材公司主张债权。对长城公司要求建材公司给付借款本金200万元的诉讼请求，应予以支持。江苏省南京市鼓楼区人民法院判决：建材公司于判决生效之日起10日内给付长城公司借款本金200万元。另行裁定：驳回长城公司对中联公司、中江公司的起诉。

长城公司不服一审裁定，提起上诉。2011年7月29日，江苏省南京市中级人民法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。

【评析】

准确区分企业改制中因企业国有资产变化而引发的民事纠纷与因政府行政性调整、划转企业国有资产而引发的纠纷之间的差别，系法院审理本案应把握的核心问题。

一、政府及其所属主管部门划

转企业国有资产的法律规定企业国有资产划转是政府及其所属主管部门为盘活并发挥资产优势，实施管理体制改革、组织形式调整和资产重组等，而将经营不善、陷入财务困境企业的整体或部分国有资产，无偿划拨转移给效益比较好的国有企业的行政行为。

涉及政府及其所属主管部门对企业国有资产无偿划转的规范性文件主要有：国务院《企业国有资产监督管理暂行条例》，最高人民法院《关于人民法院在审理企业破产和改制案件中切实防止债务人逃废债务的紧急通知》，财政部《关于企业国有资产办理无偿划转手续的规定》，财政部、国家税务总局《关于企业改制重组若干契税政策的通知》，国家经贸委、财政部《关于国有企业管理关系变更有关问题的通知》，《国务院办公厅转发国务院国有资产监督管理委员会关于规范国有企业改制工作意见的通知》，国务院国资委、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》，国务院国资委纪委、监察部驻国务院国资委监察局《关于加强国有企业改制及国有产权转让监督检查工作的意见》等，分别从不同角度对无偿划转制度进行了规制，是政府及其所属主管部门进行无偿划转企业国有资产的依据，也是认定无偿划转行为是否合法的标准。

无偿划转制度是我国特有的资产整合方式，是政府及其所属主管部门对国有资产管理的重要手段，又是经济的操作运行方式。该制度长久存在发展，有利于国有企业迅速扩大生产能力，消除亏损，促进国有资源优化配置和产业结构调整，具有积极意义： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一，无偿划转属于国有资产内部的无偿转移，没有交易行为发生，无需进行产权交易；第二，在无偿划转过程中，国有企业、行政事业单位下属的单位之间的国有资产划转无需进行资产评估；第三，国有企业依法合并，合并后的企业承受原合并方的土地、房屋权属，免征契税；第四，国有企业集团内部企业合并，属于国有资产的内部无偿划转而非产权交易行为，不会产生资产转让收益或其他任何收入，不必缴纳企业所得税。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、政府及其所属主管部门划转企业国有资产的法律分析

无偿划转制度历史形成已久并发展至今已被广泛认知，并被经常采用，且对国有企业改革政策性扶持与保护也完全合乎法理。其模式已不局限于政府部门主导型，企业主动型的国有资产无偿划转模式在逐步增多，既有国有资产的无偿划转，也有国有产权的无偿划转。 “资产”侧重于从企业的角度，而“产权”更侧重于国家作为国有独资公司、国有控股、参股公司的股东、出资人的角度，两者的指向对象具有同一性。无偿划转的法理基础在于国家作为国有资产的所有者或授权经营者，为促进国有资产的保值增值当然可以对其拥有、管理的国有资产进行合理处分。

政府及其所属主管部门作为国有资产的代理人，把企业国有资产无偿划转制度作为国有企业资产重组常用的一个手段，其实施的国有资产调整、划拨行为属行政行为，其直接效力在于国有资产在两个企业之间无偿流转，基于维护国资利益而作出的单方行为对非国有经济成分产生了效力，打破了民事行为中的相对性原则，会造成新的国有资产与其他经济成分的不平等，会对第三人、特别是债权人的利益产生重大影响。但由于企业国有资产无偿划转履行了政府及其所属主管部门的审批程序，即产生了对世（包括债权人）的效力。

由于政府及其所属主管部门的资产调整、划拨行为，使得原企业资产减少，从而会发生民事责任承担主体的变化问题。但民事责任承担主体发生变化的法律事实，并非政府及其所属主管部门行政性资产调整、划拨行为的必然结果，行政行为与民事责任承担主体变化之间仅是一种间接关系而非直接关系。利害关系人仅依据原企业资产被调整、划拨的事实，而要求接受资产的企业承担相应民事责任，不应受法律保护。对于因政府及其所属主管部门对国有资产进行行政性调整、划拨而使原企业资产被分流，不应追加相应接受资产企业为被告承担相应的责任。因此，本案中，长城公司将中联公司、中江公司列为共同被告承担民事责任，既无事实根据，又无法律依据。

三、利害关系人就政府及其所属主管部门划转企业国有资产的法律救济

鉴于企业国有资产无偿划转制度在国有资产重组过程中的重要性，应当引起司法实务和理论界的重视。笔者认为，政府及其所属主管部门实施的国有资产调整、划拨行为，属于行政行为，如利害关系人不服政府及其所属主管部门对其资产的处置而引起的纠纷，故应赋予利害关系人对政府及其所属主管部门无偿划转企业国有资产的过程中出现的问题进行法律救济的权利。在具体的案件中，相对人或利害关系人在对政府及其所属主管部门的无偿划转行为提起行政诉讼前，可以通过政府及其所属主管部门协调解决，或根据行政复议法提起行政复议，以寻求更低成本的救济。同时根据行政复议及诉讼证据规则，主要的举证责任在政府及其所属主管部门，一定程度上减低了相对人的诉讼难度，在客观上要求政府及其所属主管部门的具体行为更加规范、更加合法。

就本案而言，从省委办公厅的文件可以看出，省建材办当时应具有相应的行政管理职能。省建材办发文同意由中联公司负责接受建材公司的南京市下关区宝塔桥街道孙家洼仓库的土地使用权及仓库设施使用经营权，安置建材公司所属的10名职工，并要求按国家有关规定办理人员、房产、设备、土地等调整变更登记手续，其调整、划转行为应系履行行政管理职能，中联公司无偿取得了上述的房产及土地使用权等，是基于省建材办行政划拨审批文件。南京市国土管理局将上述国有划拨的土地使用权再无偿划转给中联公司，系政府主管部门的行政行为。长城公司如欲行使合同法赋予的撤销权，应须先申请行政复议或提起行政诉讼，以撤销上述具体行政行为。

但是，根据《企业国有产权无偿划转管理暂行办法》的规定，国有产权是允许在政府机构、事业单位、国有独资企业、国有独资公司之间进行无偿转移的。省建材办是该无偿划转行为的审批机关，其具有批准该无偿划转行为的权力。也就是说，省建材办的该行政划转审批是合法的。而且，南京市国土管理局作为国有土地使用权的管理者，有权将上述国有划拨的土地使用权再次划转。事实上，长城公司即使申请行政复议或提起行政诉讼，是不可能胜诉的，上述行政行为也不可能被撤销。长城公司再根据合同法提起民事诉讼而要求撤销该无偿划转行为的诉讼请求也就无法得到法院的支持。因此，长城公司只能依据借款合同追究债务人建材公司的违约责任，法院对其要求中联公司、中江公司承担民事责任的起诉，理应予以裁定驳回。

四、企业国有资产无偿划转与企业改制资产转移的法律处理

企业改制资产转移是由作为当事人的企业根据自身的经济利益决定的，是企业自由意志的体现。企业改制中的资产转移是商品交易的结果，是等价有偿的。而政府及其所属主管部门划转企业国有资产是无偿的，无须支付对价，企业国有资产的剥离是根据政府及其所属主管部门的行政决定进行的，是一种行政行为，不是等价有偿的市场交易行为，由此而产生的纠纷，应由行政部门进行协调解决。根据最高人民法院《关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》的规定，在无特别规定的情况下，被改制企业的债务随企业责任财产的转移而转移。以企业分立、企业整体出售、企业兼并等形式进行改制的，被改制企业的债务一般由接受该企业资产的民事主体在接 受 改 制 企 业 资 产 的 范 围 内 承担，即坚持企业债务随责任财产转移而转移的原则。但是，政府及其所属主管部门在对企业国有资产进行行政性调整、划转过程中发生的纠纷，当事人向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，与最高人民法院《关于因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》的规定是一致的。

因企业国有资产无偿划转引起企业资产所有权发生变化，在司法实践中，可区分不同情形对其债务进行处理：1.企业国有资产无偿划转后，若该企业变更为接受资产企业的分支机构，其法人资格丧失，则形成企业全部资产（包括债权债务）的承继关系。根据企业法人财产原则，企业国有资产的接受人应当承担原企业的原有债务。 2.企业国有资产无偿划转后，接受人将所接受的企业国有资产作为自身资产作价入股与他人组建新公司，被划转企业的原有债务应由接受人承担，包括以接受人在新组建的新公司中的股权承担民事责任。3.企业国有资产无偿划转后，该企业原资产虽减少，系政府及其所属主管部门行政性资产调整、划拨行为的结果。利害关系人依据原企业资产被调整、划拨的事实，只能按行政纠纷予以解决，不得提起民事诉讼。

综上，在我国的企业改制和资产划转过程中，由于涉及多方面的利益，改革的措施有时采取分步实施的方式，每个具体企业的情况并不完全相同。在这种情况下，人民法院审理案件，既要坚持法律的原则性规定，又要以案件的基本事实为依据，考虑到个案的不同情况，权衡各方当事人之间的利益，以作出具有公信力的裁决。