检察机关诉讼监督制度的改革与完善

关键词: 检察机关/诉讼监督/司法改革/监督范围/监督效力

内容提要: 新刑诉法在吸收司法改革经验的基础上，对检察机关诉讼监督制度作了重大修改，扩大了检察机关诉讼监督的范围、增加了诉讼监督的手段、明确了诉讼监督的效力、完善了诉讼监督的程序。但是，检察机关的诉讼监督制度尚存在诉讼监督范围不能覆盖全部诉讼活动、对有些诉讼活动缺乏具体的监督手段、诉讼监督的效力缺乏全面保障、有些诉讼监督的程序不完善等问题。要完善检察机关的诉讼监督制度，应当扩大诉讼监督的覆盖范围、丰富诉讼监督的手段、明确所有诉讼监督的法律效力、完善各种诉讼监督的相关程序。

人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督，是我国法律确立的一项重要原则。多年来的司法实践表明，检察机关依法履行法律监督职责，对于维护国家法律的统一正确实施，保证诉讼活动依法顺利进行，保障诉讼当事人的合法权益，实现社会公平和正义，具有重要意义。由于相关法律规定不完善等原因，检察机关履行这项职责面临不少困难，因而近年来的司法改革将增强检察机关的法律监督能力作为一项重要内容，进行了有益的探索，取得了许多成果。本次刑事诉讼法修改吸收了司法改革的许多内容，完善了检察机关的诉讼监督制度。但是，法律对有些问题的修改还较为原则，实践操作中尚需要进一步细化和完善。

一、诉讼监督制度的司法改革与立法修改

为了解决检察机关在诉讼监督实践中遇到的问题，即法律规定不明确、监督措施不到位、监督手段缺乏效力、监督程序不完善等问题，中央在 2003 年开始的司法改革中，把“加强监督作为司法体制改革的重要内容”。2008 年中央决定深化司法改革，下发了中发（2008）19 号文件，明确要求“强化法律监督，完善法律监督措施”。根据中央的要求，各地检察机关在加强诉讼监督方面进行了许多改革探索，取得了许多宝贵经验。2012 年刑事诉讼法吸收了司法改革的部分内容，对诉讼监督制度作了相应的修改。总体来看，这些改革和修改主要体现在以下几方面。

（一）扩大了诉讼监督的范围

长期以来，我国检察机关进行的法律监督主要集中于立案监督、侦查监督、审判监督等方面，其广度和深度都有待提高。近几年的改革主要从这些方面入手，取得了一些突破。例如，1996 年刑事诉讼法只规定检察机关对公安机关应当立案而不立案进行监督，而未规定对不应当立案而立案的监督，导致一些公安机关出于地方保护主义或者利益驱动，以刑事立案插手民事、经济纠纷，严重侵害了公民的合法权益，人民群众对此反映强烈。为此，2008 年中发（2008）19 号司法改革文件明确要求“完善检察机关对侦查机关违反规定不应当立案而立案和应当立案而不立案的监督机制，确保侦查权的正确行使。对于检察机关通知公安机关立案的案件，公安机关应当向检察机关反馈立案侦查情况。”2010 年，最高人民检察院和公安部联合制定的《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》第 6 条就规定：“人民检察院经审查，有证据证明公安机关可能存在违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，或者办案人员利用立案实施报复陷害、敲诈勒索以及谋取其他非法利益等违法立案情形，且已采取刑事拘留等强制措施或者搜查、扣押、冻结等强制性侦查措施，尚未提请批准逮捕或者移送审查起诉的，经检察长批准，应当要求公安机关书面说明立案理由。”第 8 条规定：“人民检察院经调查核实，认为公安机关立案理由不成立的，经检察长或者检察委员会决定，应当通知公安机关撤销案件。”这些规定都进一步扩展了立案监督的范围。

又如，从司法实践看，侦查过程中的违法行为最为突出，社会反映十分强烈。为此，加强对侦查活动的监督就成为司法改革的一项重要内容。2008 年中发（2008）19 号司法改革文件就明确要求，“建立诉讼当事人对侦查机关采取搜查、查封、扣押、冻结等措施不服，提请检察机关或上一级检察机关进行监督的制度。”2009 年最高人民检察院下发了《关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》，明确要求“探索对侦查机关采取的强制性侦查措施及强制措施的监督机制。探索建立诉讼当事人对侦查机关采取搜查、查封、扣押、冻结等措施不服，提请检察机关进行监督的制度。加强对侦查机关变更逮捕措施、另案处理以及退回补充侦查后自行处理案件的监督。”根据高检院的要求，各地检察机关积极探索对侦查机关违法搜查、查封、扣押、冻结等活动的监督措施，积累了丰富的经验。

2006 年 12 月 28 日，最高人民法院《关于统一行使死刑案件核准权有关问题的决定》正式公布，决定从 2007 年 1 月 1 日起收回死刑复核权。此后，死刑复核程序如何设计、检察机关如何进行法律监督等问题，就成为学术界讨论和研究的重点问题，也成为促进我国司法改革深化和刑事诉讼法再修改的重要动力。2008 年中发（2008）19 号文件明确提出：“完善死刑复核的法律程序。最高人民法院不予核准死刑或长期不能核准的，应当通报最高人民检察院并听取意见，以利于提高死刑案件的复核质量和效率。”

根据各地检察机关在拓展诉讼监督范围的探索所取得的丰富经验，2012 年 3 月 14 日修改的刑事诉讼法扩大了检察机关的诉讼监督范围。例如，新《刑事诉讼法》第 240 条明确规定：“在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见。最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院。”此外，新刑诉法还增加了检察机关对特别程序的监督，如法律明确规定，检察机关应当对和解的自愿性、合法性进行审查，并主持制作和解协议；检察机关对法院在没收程序中作出的裁定，应当进行审查并有权提出抗诉；检察机关对依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗决定和执行活动实行监督等。

（二）增加了诉讼监督的手段

从司法实践看，检察机关履行诉讼监督职能时，往往由于缺乏必要的诉讼监督手段而影响监督的效果。因此，强化检察机关的诉讼监督手段就成为司法改革的一项重要内容。例如，2008 年，中央下发了中发（2008）19 号文件，明确提出要“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”根据上述要求，2010 年 7 月最高人民检察院会同有关部门联合下发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》，明确规定检察机关有权对司法工作人员的渎职行为进行调查。根据该规定，2010 年全国检察机关通过调查，查办涉嫌犯罪的司法工作人员 2721 人，取得了很好的社会效果和法律效果。

又如，基于实践中“减假保”存在严重的违法问题，中发（2004）21 号司法改革文件明确提出：“完善人民检察院对刑罚执行工作的监督制度。进一步加强对减刑、假释、暂予监外执行裁决工作的监督措施。”2005 年，中央政法委下发了《关于进一步加强保外就医工作的通知》，明确要求检察机关“变事后监督为同步监督，从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下”。2007 年 3 月 2 日，最高人民检察院制定了《关于减刑、假释法律监督工作的程序规定》，要求各级检察机关对刑罚变更执行进行同步监督，建立派驻检察人员对罪犯服刑改造、执行机关呈报减刑、假释和保外就医、法院裁定和监外执行活动随时加入监督的制度，实现对刑罚变更执行的动态监督。

再如，审判委员会是法院内的最高裁判机构，但其活动长期不受监督，为了确保人民法院依法公正审理案件，维护司法的公正性，加强对法院审判委员会的监督就成为我国司法改革的一项重要内容。中发（2004）21 号文件明确强调，要“健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度。”2005 年 9月，最高人民检察院制定了《关于进一步深化检察改革的三年实施方案》，明确规定“完善检察长列席人民法院审判委员会会议的制度，规范检察长、受检察长委托的副检察长列席审判委员会会议的具体程序。”之后，检察长列席审委会制度的改革探索就得到高度重视，全国各地也掀起了关于检察长列席审判委员会制度的讨论，检法两家也开始重新探讨和落实检察长列席审委会这一制度，许多人民检察院和人民法院经过协商和讨论，联合出台了一些规范性文件，明确规定检察长列席审委会的案件范围、人员和具体程序等。[1]根据各地的改革探索，2010 年最高人民法院、最高人民检察院印发了《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》，对检察长列席审委会的任务、列席的人员范围、列席的会议范围、列席的方式和具体程序等，都作出了明确规定，完善了我国检察长列席审委会制度。

在总结司法改革成果和司法实践经验的基础上，本次刑事诉讼法修改增加了检察机关诉讼监督的手段。例如，规定检察机关接到报案、控告、举报或者发现侦查人员以非法方法收集证据的，应当进行调查核实。对于确有以非法方法收集证据情形的，应当提出纠正意见；构成犯罪的，依法追究刑事责任。再如，对于暂予监外执行和减刑、假释增加了同步监督手段。法律规定，监狱、看守所提出暂予监外执行、减刑、假释的书面意见的，应当将书面意见的副本抄送人民检察院，人民检察院可以向决定或批准机关或法院提出书面意见。决定或者批准暂予监外执行的机关应当将暂予监外执行决定抄送人民检察院，人民检察院认为暂予监外执行不当的，可以提出纠正意见。

（三）明确了诉讼监督的效力

根据诉讼理论，检察机关诉讼监督权的行使，应当具有法律上的效力。然而在实践中，由于法律对检察机关的诉讼监督效力缺乏明确的规定，诉讼监督的实际效果并不尽如人意。针对这一问题，司法改革将增强诉讼监督的效力作为一项重要内容。根据中央司法改革的部署，2005 年 9 月 26 日最高人民检察院制定下发《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，将改革和完善对诉讼活动的法律监督制度，增强监督效力作为一项重要任务。中发（2008）19 号文件更加明确地要求建立和完善有关诉讼监督制度，增强诉讼监督的效力。为此，2010 年最高人民检察院和公安部联合制定了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》，明确了立案监督的效力。该《规定》第 7 条规定：“人民检察院要求公安机关说明不立案或者立案理由，应当制作《要求说明不立案理由通知书》或者《要求说明立案理由通知书》，及时送达公安机关。公安机关应当在收到《要求说明不立案理由通知书》或者《要求说明立案理由通知书》后七日以内作出书面说明，客观反映不立案或者立案的情况、依据和理由，连同有关证据材料复印件回复人民检察院。公安机关主动立案或者撤销案件的，应当将《立案决定书》或者《撤销案件决定书》复印件及时送达人民检察院。”

新刑事诉讼法吸收了司法改革的内容，明确了检察机关部分诉讼监督的法律效力，如明确了建议释放或者变更强制措施的效力。新《刑事诉讼法》第 93 条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。有关机关应当在十日以内将处理情况通知人民检察院。”又如，明确了检察机关对暂予监外执行决定或者批准和减刑、假释裁定意见书的效力，即新《刑事诉讼法》第 256 条规定：“人民检察院认为暂予监外执行不当的，应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交决定或者批准暂予监外执行的机关，决定或者批准暂予监外执行的机关接到人民检察院的书面意见后，应当立即对该决定进行重新核查。”第263 条规定：“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当在收到裁定书副本后二十日以内，向人民法院提出书面纠正意见。人民法院应当在收到纠正意见后一个月以内重新组成合议庭进行审理，作出最终裁定。”

（四）完善了诉讼监督的程序

从司法实践看，诉讼监督程序是检察机关正确行使诉讼监督权的有效保证。为了切实加强检察机关对诉讼活动的法律监督，规范检察机关的执法行为，司法改革将完善诉讼监督程序作为一项重要内容。例如，经过各地检察机关的改革探索，中发（2008）19 号司法改革文件明确要求“改革和完善审查逮捕制度。检察机关审查逮捕，必要时应当讯问犯罪嫌疑人，并听取犯罪嫌疑人的申辩和委托律师的意见。”2010 年 10 月，最高人民检察院会同公安部联合下发了《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定（试行）》，明确提出在审查逮捕时要有重点地讯问犯罪嫌疑人，必要时应当听取律师意见。又如，关于调卷问题，中发（2008）19 号文件再次明确提出要“依法明确、规范检察机关调阅审判卷宗材料、调查违法、建议更换办案人、提出检察建议等程序，完善法律监督措施。”根据上述要求，各地检察机关和法院经过改革探索，积累了较丰富的经验。[2]在此基础上，最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅于2010 年联合下发了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》，对检察机关调阅法院诉讼卷宗的程序问题作了明确规定。

本次刑事诉讼法修改完善了检察机关诉讼监督的程序，特别是检察机关侦查监督的程序。例如，新《刑事诉讼法》第 47 条规定：“辩护人、诉讼代理人认为公安机关、人民检察院、人民法院及其工作人员阻碍其依法行使诉讼权利的，有权向同级或者上一级人民检察院申诉或者控告。人民检察院对申诉或者控告应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”第 86 条规定：“人民检察院审查批准逮捕，可以讯问犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，应当讯问犯罪嫌疑人：（一）对是否符合逮捕条件有疑问的；（二）犯罪嫌疑人要求向检察人员当面陈述的；（三）侦查活动可能有重大违法行为的。人民检察院审查批准逮捕，可以询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师的意见；辩护律师提出要求的，应当听取辩护律师的意见。”又如，为了维护诉讼参与人的合法权益，有效监督公安机关、法院及其工作人员的侦查活动和审判活动，新刑诉法第 115 条首次建立了对各种违法行为的监督处理机制，即“当事人和辩护人、诉讼代理人、利害关系人对于司法机关及其工作人员有下列行为之一的，有权向该机关申诉或者控告：（一）采取强制措施法定期限届满，不予以释放、解除或者变更的；（二）应当退还取保候审保证金不退还的；（三）对与案件无关的财物采取查封、扣押、冻结措施的；（四）应当解除查封、扣押、冻结不解除的；（五）贪污、挪用、私分、调换、违反规定使用查封、扣押、冻结的财物的。受理申诉或者控告的机关应当及时处理。对处理不服的，可以向同级人民检察院申诉；人民检察院直接受理的案件，可以向上一级人民检察院申诉。人民检察院对申诉应当及时进行审查，情况属实的，通知有关机关予以纠正。”

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、检察机关诉讼监督面临的问题

新刑事诉讼法对检察机关诉讼监督制度作了一些修改与完善，对检察机关有效履行诉讼监督职能，保证诉讼活动依法进行，有效保障当事人的诉讼权利具有积极作用。但是，也应当看到，新刑事诉讼法的规定还较为原则，再加上其他相关法律没有进行修改，因而检察机关在履行诉讼监督职能中仍将面临诸多问题。

（一）诉讼监督范围不能覆盖全部诉讼活动

诉讼监督的目的在于对诉讼活动中的各种公权力行为进行监督，以保证公权力在诉讼活动中的正确行使。但是，目前检察机关的诉讼监督尚不能覆盖全部诉讼活动，主要表现在以下几方面：

1．立案监督不全面。从司法实践看，检察机关对一些涉及立案的活动无法进行监督，主要表现在以下两方面：一是对通知立案而公安机关拒不立案的行为无法进行监督。根据法律规定，检察机关对应当立案而不立案进行监督时，可以要求公安机关说明不立案理由，如果不立案理由不成立的，可以通知公安机关立案侦查。但是，检察机关通知公安机关立案侦查后，如果公安机关拒不立案或者立案后又撤销案件的，检察机关就无法进行监督。二是对法院的立案受理活动无法进行监督。根据法律规定，刑事自诉案件、民事案件和行政案件都由法院负责立案受理工作，这也是行使国家权力的活动，理应受到检察机关的法律监督。但是，目前我国法律没有规定检察机关有权对法院的立案活动进行监督。

2．审判监督不全面。审判监督是对法院审判活动进行的一种法律监督，应当覆盖法院的整个审判过程，但是，目前检察机关的审判监督尚不能覆盖法院的所有审判活动，主要表现在以下几方面：一是对刑事自诉案件无法进行监督。新刑事诉讼法未明确规定对刑事自诉案件审判活动的监督途径和措施，检察机关不派员参加刑事自诉案件的庭审，判决书、裁定书也不送达检察机关，检察机关很难了解刑事自诉案件的诉讼情况，也就很难及时、有效地进行监督。二是对法院的某些民事审判活动无法进行法律监督。根据规定，检察机关对法院依照民事诉讼法规定的特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的民事案件以及通过法庭调解的方式审结的民事案件，不能就其作出的判决或裁定提起抗诉，从而限制了检察机关监督法院民事审判的范围。

3．执行监督不全面。从目前实践看，检察机关对执行活动的监督并不全面，主要表现在以下两方面：一是对财产刑、资格刑的执行无法进行监督。四种法定刑罚中，生命刑和自由刑的执行已纳入法律监督范围，检察机关可以进行监督，但人民法院执行财产刑（没收财产和罚金）、公安机关执行资格刑（剥夺政治权利和驱逐出境）的活动尚没有纳入法律监督的范围，使得检察机关无法对法院和公安机关的刑罚执行活动进行监督。二是对民事执行无法进行有效监督。《民事诉讼法》规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”由于对该条规定的理解不同，最高法院对于检察机关的民事执行监督多次以“批复”等方式予以限制，如《最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复》指出，人民检察院对人民法院在执行程序中作出的查封财产裁定提出抗诉，于法无据，人民法院应通知不予受理；《如何处理人民检察院提出的暂缓执行的批复》指出，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。这表明法院对检察机关的民事执行监督持否定态度，导致实践中检察机关无法对法院的民事执行活动进行监督。

（二）对有些诉讼活动缺乏具体的监督手段

检察机关履行诉讼监督职能离不开具体的监督手段，但法律在规定检察机关可以对诉讼活动进行监督时，往往没有明确规定相应的监督手段，使得检察机关诉讼监督遇到一定的困难。

1．缺乏知情渠道。检察机关要正确及时地履行诉讼监督职能，就必须及时了解各个执法机关的执法情况。然而，从目前法律规定看，检察机关并不能完全掌握执法机关的执法情况，主要表现在以下两方面：一是不能全面了解公安机关不立案的根据。虽然人民检察院在对不立案活动进行监督时，有权要求公安机关书面说明不立案的理由，但是法律却没有规定人民检察院有权要求公安机关移送不立案的有关材料，因而导致人民检察院不能全面了解公安机关不立案的根据。虽然公安机关在说明不立案理由时会有所涉及，但是这不仅不全面，而且检察机关也难以判断其是否正确。如果有被害人的话，被害人的陈述往往会与公安机关的不立案理由不一致甚至矛盾，若不审查有关材料，就难以排除这种矛盾，无法作出如何监督的决定。二是对法院民行审判活动和裁判情况缺乏了解。虽然我国法律规定检察机关对法院的民事审判活动和行政诉讼活动有权进行法律监督，但是，法律并没有规定检察机关可以参与法院民事、行政案件的审判活动（检察机关抗诉的除外），也没有规定法院应当将民事、行政案件的裁判书送达检察机关（检察机关抗诉的除外），导致检察机关对法院的民行审判活动、裁判情况缺乏了解。在司法实践中，通过当事人申诉、人大交办等方式，检察机关对生效的民行案件进行审查时虽然可以了解民行审判活动和裁判的情况，但难以保证检察机关及时发现法院的民行审判活动是否存在违法行为，无法对其进行及时有效的法律监督。

2．不能对所有违法行为进行调查。检察机关要及时正确地行使诉讼监督权，就必须依据证据判断诉讼活动是否存在违法行为及其程度，为此检察机关就必须采取一定的调查手段，事先对某些涉嫌违法的行为进行调查，收集有关的证据。但是，我国法律只规定检察机关对侦查人员的违法取证行为可以进行调查核实，没有规定可以对其他司法工作人员的违法行为进行调查。2010 年 7 月最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合下发的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》第 2 条规定：“人民检察院依法对诉讼活动实行法律监督。对司法工作人员的渎职行为可以通过依法审查案卷材料、调查核实违法事实、提出纠正违法意见或者建议更换办案人、立案侦查职务犯罪等措施进行法律监督。”第 7 条规定：“人民检察院调查司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为，可以询问有关当事人或者知情人，查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料，对受害人可以进行伤情检查，但是不得限制被调查人的人身自由或者财产权利。”根据上述规定，检察机关只能对司法工作人员的渎职行为进行调查，对其一般违法行为是否可以进行调查则没有明确规定，因而也难以保证检察机关对所有违法行为都进行调查，无法及时监督所有的违法行为。

3．对死刑复核的监督方式不具体。关于检察机关如何介入死刑复核进行法律监督的问题，虽然学术界提出了许多建议，[3]但新刑事诉讼法只规定了两种监督方式，即向最高人民法院提出意见和抗诉。加上《人民法院组织法》规定的列席审判委员会会议的方式，目前检察机关对死刑复核的监督共有三种方式。在这三种监督方式中，法律对抗诉的方式规定得较为具体，而对提出意见和列席审委会的方式规定得十分原则。具体来说，法律只规定在复核死刑案件过程中，最高人民检察院可以向最高人民法院提出意见，但对于如何提出意见，是书面的还是口头的，对哪些问题可以提出意见等，法律都没有具体规定。对于列席审委会的监督方式，法律也只是规定检察长可以列席审委会。2010 年最高人民法院、最高人民检察院联合发布的《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》对检察长列席审委会的方式进行了明确，但对于列席的人员范围、列席的会议范围、列席的方式等问题，仍需要进一步明确。

（三）诉讼监督的效力缺乏全面保障

为了有效纠正诉讼中的违法行为，法律应当保障检察机关的诉讼监督具有法律效力。根据我国法律规定，检察机关履行诉讼监督的方式除了抗诉外，主要是提出检察建议或发出纠正违法通知等。由于一般违法行为较严重违法行为更为常见，因而检察机关提出检察建议或纠正违法通知是其主要的监督方式，我国法律对此作了较全面的规定。例如，新《刑事诉讼法》第 111 条规定的立案监督中要求说明不立案理由和通知立案、第 115 条规定的对五种违法行为可以提出纠正违法通知、第 203 条规定的对审理活动中的违法行为有权提出纠正意见、第 240 条规定的对死刑复核程序可以提出意见、第 256 条规定的对暂予监外执行决定不当的有权提出书面意见、第 263 条规定的对减刑或假释裁定不当的有权提出书面纠正意见、第 265 条规定的对刑罚执行中的违法行为有权提出纠正违法通知等。

虽然我国法律对检察机关的检察建议和纠正违法通知作了较全面的规定，但是，从司法实践看，检察机关在具体执行中却存在一些问题，突出表现为检察机关的检察建议或纠正违法通知的效力缺乏全面保障。从权力的属性看，检察机关的检察建议和纠正违法通知是一种程序性权力，应当具有程序上的约束力，即检察机关提出检察建议或纠正违法通知后应当引起相应的程序效果。然而，我国法律只对部分检察建议或纠正违法通知规定了相应的程序效力，如第 93 条规定的提出释放或者变更强制措施的建议等，对于其他检察建议或纠正违法通知则没有明确规定其具有程序效力，导致实践中检察机关提出检察建议或纠正违法通知时，有关机关往往不予理睬，检察机关对其毫无办法，影响了诉讼监督的权威性和效果。

（四）有些诉讼监督的程序尚不完善

从目前法律规定看，有些诉讼监督程序尚不完善，影响了检察机关诉讼监督的有效行使。例如，新刑事诉讼法规定了羁押必要性审查的监督方式，但却没有规定该监督方式的行使程序，即检察机关如何进行审查、由检察机关的哪个部门负责进行审查、多长时间需要进行审查、审查哪些内容等程序问题，法律都没有明确规定，也引起了一些争论。[4]又如，新刑事诉讼法规定了死刑复核法律监督，但对具体程序却没有明确规定。实践中“两高”对有些问题已达成一致意见，但有些问题尚未达成一致意见，如复核死刑案件时最高人民法院何时听取最高人民检察院的意见、以何种方式听取意见，尤其是不予核准死刑案件的通报时间、方式等程序问题，都还缺乏相应的程序规定。此外，其他监督方式的程序规范也不十分完善，如对于检察长列席审委会的监督方式，法院何时通知检察院派员列席审委会、法院是否需要向检察院移送有关材料、检察院何时和以何种方式予以回复、检察长列席的方式、检察长列席时发言的顺序、检察长发现审委会存在违法行为时如何进行监督等程序问题，都还缺乏明确规定，需要最高人民法院和最高人民检察院协商予以解决。

三、完善检察机关诉讼监督制度的建议

针对目前检察机关诉讼监督制度面临的问题，要有效发挥检察机关诉讼监督的应有作用，实现“强化法律监督，规范执法行为”的司法改革目标，我们认为，应当从以下几方面完善检察机关的诉讼监督制度。

（一）扩大诉讼监督的覆盖范围

从目前法律对诉讼监督范围的规定上看，诉讼监督尚不能覆盖诉讼活动的方方面面，因而建议从以下三方面扩大检察机关诉讼监督的范围：

1．明确对整个立案活动进行诉讼监督。为了解决实践中有案不立和错误立案的问题，保证立案的公正性，应当强调检察机关对整个立案活动有权进行监督，主要明确以下两点。一是对通知立案而公安机关拒不立案的行为有权进行监督。对于检察机关通知公安机关立案侦查，公安机关拒不立案或者立案后又撤销案件，检察机关无法进行监督的情形，我们建议，应当完善有关司法解释，明确规定：“对于人民检察院通知立案后，公安机关拒不立案侦查或者立案后又撤销案件的，经省级以上人民检察院批准，可以由受理案件的人民检察院直接立案侦查。”二是对法院的立案受理活动有权进行监督。为了保证法院立案受理活动的正确性，应当明确检察机关有权对法院的立案受理活动进行法律监督。为此我们建议，完善有关司法解释，明确规定：“人民检察院对人民法院的受案活动有权进行监督。人民检察院认为人民法院对应当立案受理而不立案受理的，或者被害人认为人民法院应当立案受理而不立案受理，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求人民法院说明不立案受理的理由。人民检察院认为人民法院不立案受理理由不能成立的，应当通知人民法院立案受理，人民法院接到通知后应当立案受理。”

2．扩大审判监督的范围。为了解决审判监督不能覆盖全部审判活动的问题，有效保证法院审判权的正确行使，切实保护当事人的合法权利，我们建议，从以下两个方面扩大审判监督的范围：（1）明确对刑事自诉案件审判的监督。由于法律没有明确规定检察机关如何对刑事自诉案件进行监督，因而建议司法解释规定：“人民法院对刑事自诉案件作出判决、裁定后，应当将判决、裁定书副本及时送交人民检察院。人民检察院经过审查后，如果发现错误的，可以提出意见或者提出抗诉。”（2）明确对民事特别审判程序的监督。针对民事审判监督不能覆盖各种民事特别审判活动的问题，我们建议，将人民法院通过特别程序、督促程序、公示催告程序、企业法人破产还债程序审理的民事案件，通过法庭调解的方式审结的民事案件，都纳入诉讼监督的范围，即检察机关对于通过这些审判活动作出的判决或裁定，应当进行监督，发现确有错误的，有权提出纠正意见或者提起抗诉。

3．扩大执行监督的范围。为了解决检察机关执行监督不能覆盖全部执行活动的问题，有效保证法院裁判的及时有效实现，切实保护当事人的合法权利，我们建议，应当从以下两个方面扩大检察机关执行监督的范围：（1）明确对财产刑和资格刑执行的监督。目前检察机关的刑罚执行监督工作尚不能覆盖法院对财产刑（没收财产、罚金刑）、公安机关对资格刑（剥夺政治权利和驱逐出境）的执行活动，因此，应当扩大检察机关的刑罚执行监督范围，将人民法院对财产刑的执行活动和公安机关对资格刑的执行活动纳入其中，保证检察机关对全部刑罚执行活动能够进行法律监督。（2）明确对民事执行活动的监督。关于检察机关是否应当对民事执行活动进行监督的问题，目前法院和检察院持不同的观点。[5]检法不同观点源于对民事诉讼法规定的不同理解，即第 14 条中的“审判活动”是否从广义上理解包括执行活动、第 185 条中的“裁定”是否包括执行中作出的裁定。我们认为，从法理的角度看，这里的“审判活动”应从广义上理解。因为宪法在规定检察监督时并未对监督的范围作任何限制性规定，因而以宪法的规定为基础来理解民诉法的总则，审判活动应指民事案件从起诉到执行的整个过程，执行活动是审判活动的合理延伸和发展，也是广义审判活动的有机组成部分，唯其如此，才能体现出诉讼活动的完整性。这一点在参与起草 1991 年民诉法的专家的论文中也有反映，即关于民事审判活动，民诉法在起草时就明确包括了执行活动。[6]从法治的角度看，法治本身就是对权力的制约，法治的基本要求就是限制权力，没有对权力的制约，所谓法治只能是虚假的法治。而民事执行是法院行使执行权的一种活动，如果缺乏外部的法律监督，那就不符合现代法治的精神，也不符合我国建设社会主义法治国家的要求。因此，我们建议，在修改民事诉讼法时，应当明确规定：“人民检察院有权对人民法院的民事执行活动实行法律监督。”

（二）丰富诉讼监督的手段

针对目前检察机关在进行诉讼监督时缺乏必要的监督手段的情况，我们认为，要有效保证检察机关行使诉讼监督权，提高检察机关的诉讼监督能力，应当丰富检察机关的监督手段。从目前实践看，主要应当丰富检察机关以下诉讼监督手段：

1．扩大知情渠道。知情渠道是检察机关发现执法机关是否存在违法行为的重要手段，也是对违法行为的性质、危害程度进行判断和决定采取何种监督方式的重要基础，因而对检察机关正确履行诉讼监督职能至关重要，而目前我国法律对检察机关的知情渠道缺乏全面的规定，影响了检察机关诉讼监督职能的发挥。为此，我们建议，从以下几方面扩大检察机关的知情渠道：（1）明确公安机关应当将不立案的有关材料移送检察机关。从立案监督实践看，检察机关在接到公安机关不立案理由说明后，要作出是否通知公安机关立案的决定，就需要对其理由是否正确进行审查，特别是要排除公安机关的不立案理由与被害人陈述之间的矛盾或冲突。在缺乏有关材料的情况下，这往往是十分困难的，即使作出了某种决定，也难以让公安机关信服。因此，为了保证检察机关立案监督的准确性，防止不必要的扯皮现象，有必要明确规定公安机关在接到检察机关要求说明不立案理由后，应当向检察机关书面说明不立案理由，并移送有关材料。（2）明确法院应当将刑事自诉案件裁判书送交检察机关。为了保证检察机关能够对法院刑事自诉案件审判活动及时进行监督，应当明确规定，法院应当将刑事自诉案件的裁判书副本及时送交检察机关。同时，还应当明确规定，检察机关根据监督的需要，有权调阅有关刑事自诉案件的卷宗和其他材料，法院应当在规定的期限内予以提供等。（3）明确法院应当将民行审判裁判文书送交检察机关。为了保证检察机关能够对法院民事审判活动和行政诉讼活动及时进行监督，应当明确规定，法院应当将民事、行政案件的裁判书副本及时送交检察机关。同时，还应当明确规定，检察机关根据监督的需要，有权调阅有关民行案卷和其他材料，法院应当在规定的期限内予以提供。

2．完善调查手段。关于检察机关的调查手段，虽然新刑诉法作了原则性规定，有关司法解释对调查司法工作人员渎职行为的手段作了明确规定，但却没有规定对一般违法行为的调查手段，因而我们认为，应当明确检察机关对执法机关及其工作人员的一切违法行为都可以进行调查，并完善以下调查手段：（1）询问有关人员。询问是调查的基本手段，检察机关为了查明有关违法行为，可以询问有关人员，如有关当事人、证人或者知情人等。（2）查阅有关材料。检察机关为了查明有关违法行为，可以查阅与违法行为有关的材料，如查阅、调取或者复制相关法律文书或者报案登记材料、案卷材料、罪犯改造材料等。（3）对身体进行检查。检察机关为了查明有无违法使用暴力等行为，或者判断或确定伤情的程度等，可以对受害人进行伤情检查。但是，检察机关在对受害人身体进行伤情检查时，不得限制其人身自由或者财产权利。（4）收集有关物证书证。检察机关为了查明有关违法行为，可以收集与违法行为有关的材料，如收集有关物证、书证等。

3．明确死刑复核的监督方式。关于检察机关对死刑复核活动的监督方式，虽然新刑事诉讼法作出了明确规定，但规定得不全面，而且较为原则。根据中央司法改革的部署和要求，结合司法实践探索的经验，我们认为，应当从以下几方面完善并明确检察机关对死刑复核的监督方式。（1）增加听取意见的方式，即最高人民法院就死刑复核案件，主动听取最高人民检察院的意见，接受监督。根据中央司法改革的要求，对于拟不核准死刑的案件和超过十二个月尚未审结的死刑复核案件，最高人民法院应当主动听取最高人民检察院的意见，为此我们建议，司法解释应当明确规定：“最高人民法院在死刑复核过程中，对于拟不核准死刑的案件或者超过十二个月尚未审结的死刑复核案件，应当听取最高人民检察院的意见。”（2）明确列席、抗诉等监督方式，即在死刑复核监督中，应当明确规定检察机关有权采取列席、抗诉等现有的监督方式。为了加强对法院死刑复核的监督，我们建议，司法解释应当明确规定：“最高人民法院审判委员会讨论死刑复核案件，最高人民检察院可以派员列席。最高人民检察院发现最高人民法院复核死刑案件违反法律规定的，应当向最高人民法院提出纠正意见。发现死刑复核判决或者裁定确有错误的，可以向最高人民法院提出抗诉。”（3）明确死刑复核裁定书及时送达检察机关，即最高人民法院应当将死刑复核裁定书及时送达最高人民检察院。新《刑事诉讼法》第 240 条规定，最高人民法院应当将死刑复核结果通报最高人民检察院，但没有规定何时通报、如何通报、通报范围等问题。为此，我们建议，司法解释应当明确规定：“最高人民法院复核死刑案件，应当作出核准或者不核准死刑的裁定。最高人民法院作出死刑复核裁定后，应当及时将裁定书副本送达最高人民检察院。”

（三）明确所有诉讼监督的法律效力

从司法实践看，由于法律没有对所有检察建议或纠正意见的法律效力作出明确规定，因而有些机关对检察建议或纠正意见不重视，甚至不予理睬，严重影响了检察机关提出检察建议或纠正意见的积极性，也影响了检察机关诉讼监督的权威性。因此，要有效发挥检察建议或纠正意见的监督作用，应当完善有关规定，明确其法律效力。具体来说，应当从以下两方面着手。一方面，应当修改《人民检察院组织法》，明确规定检察机关享有提出检察建议或纠正意见权，有关机关负有接受监督的义务，以提高检察建议或纠正意见的法律地位和权威性，保证检察机关所提出的检察建议或纠正意见得到有效落实。另一方面，应当修改有关规定，明确拒不执行检察建议或纠正意见的督促程序和法律责任。即应当明确规定，检察机关向有关机关提出检察建议或纠正意见后，有关机关没有合理理由拒不纠正违法行为或者拒不采取调查活动的，提出检察建议或纠正意见的检察机关可以报请上一级检察机关向有关机关的上一级机关提出纠正意见。上一级机关应当启动相应的调查、督促程序，并应当将下级机关纠正的情况在一定期限内通知检察机关。同时，应当明确规定，有关机关没有合理理由拒不纠正违法行为或者采取调查活动的，应当承担相应的法律责任，如可以将拒不纠正违法行为或者采取调查活动的行为作为要求有关人员回避的理由或更换办案人的条件，或者将其作为要求上一级机关对有关人员进行处罚的理由等。

（四）完善各种诉讼监督的相关程序

为了保证检察机关诉讼监督权的正确行使，规范其执法行为，应当总结司法改革的经验，完善各种诉讼监督的相关程序，如提出检察建议或纠正意见的程序、进行调查的程序、进行羁押必要性审查的程序、检察长列席审委会的程序等。以调查程序为例，我们建议，司法解释可以从以下几方面完善：（1）检察机关进行调查的审批程序，即检察机关要对某种违法行为进行调查时，需要由谁进行审批以及审批期限等程序。为了体现调查的权威性并防止其被滥用，检察机关需要进行调查时必须经过严格的审批程序。从司法改革经验看，检察机关发现有证据证明司法工作人员在诉讼过程中涉嫌违法行为的，应当报经检察长批准后，才能进行调查活动。关于调查的审批期限，由于进行调查的前提并不复杂，因而可以规定较短的审批期限，比如一天或者三天。（2）检察机关进行调查的具体期限，即检察机关采取调查手段的最长期限。由于调查所允许采取的手段一般不涉及人身自由等方面的权利，因而可以规定较长的期限，但同时由于调查所涉及的违法情况一般并不严重且不复杂，又不需要较长的期限。综合考虑这两方面的因素，我们认为，检察机关的调查期限原则上以一个月为宜，如果确实需要延长调查期限的，可以报经检察长批准，延长一个月。（3）检察机关调查后的处理结果。从实践经验看，检察机关调查后，根据调查的不同情况可以作出不同的处理结果：认为涉嫌犯罪需要追究刑事责任的，应当按照管辖的规定依法立案侦查；如果存在一般违法行为的，应当依法向被调查人所在机关发出纠正违法意见，同时可以建议对行为人给予行政处分；如果没有发现违法行为的，应当及时向被调查人及其所在机关说明情况，同时将调查结果及时回复举报人或控告人；如果发现审判人员在审理案件过程中存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判或者其他违法行为，可能影响案件正确判决、裁定的，应当依法提出抗诉。

注释:

[1] 例如，2006 年 8 月 4 日，浙江省湖州市南浔区人民法院、人民检察院联合出台的《关于检察长列席人民法院审判委员会的暂行规定》，对检察长列席同级法院审判委员会的做法作了硬性规定，明确了必须通知检察长列席审判委员会的五类案件，以及可以通知检察长列席的六类案件等；2006 年福建省云霄县人民检察院与法院就检察长列席审判委员会研究案件的范围达成共识，并制定了相关的文件；2006 年山东省宁阳县人民检察院与法院协商一致，会签了《关于宁阳县人民检察院检察长列席宁阳县人民法院审判委员会会议若干问题的意见》，对检察长列席审委会的人员、案件范围及有关程序作了规定；2007 年福建省漳平市人民法院、检察院联合出台了《关于检察长列席审判委员会若干问题的规定》，对检察长列席同级法院审判委员会的人员范围、案件范围和具体列席的方式等，都作出了明确规定。

[2] 在司法改革探索过程中，针对实践中检察机关“调卷难”问题，各地检察机关根据各地不同情况，探索了以下解决方式：（1）签订协议，即检察机关与法院签订有关协议，明确规定调（借）卷的问题，如北京市人民检察院与北京市高级人民法院签订了《北京市高级人民法院、北京市人民检察院关于借阅诉讼档案的规定》、河南省永城市人民检察院与法院签订了《关于加强民事、行政案件法律监督的若干决议》等。（2）检法两家基于某种关系达成某种默契，即检法两家关系融洽，在工作中达成某种默契，形成的一些不成文规定，从而解决有关调（借）案卷问题。（3）检法联合办案回避“调卷难”，即检察机关主动与法院加强联系，采取联合办案的方式来解决“调卷难”问题。（4）其他方式，即主要是借助人大常委会、政法委的监督、协调作用，或者利用再审检察建议的监督作用等，解决调卷问题。参见李剑魂、张豪：《浅析民事、行政抗诉案件调卷难的成因及对策》〔N〕，《青年导报》，2007 －11 －29。

[3] 例如，在最高人民检察院召开的研讨会上，专家们提出，检察机关介入死刑复核可以通过以下四种方式：（1）听取意见。最高人民法院就有关死刑复核案件，主动听取最高人民检察院的意见。（2）提出意见。最高人民检察院发现不应当判处死刑的案件，可以在死刑复核期间主动向最高人民法院提出意见。（3）列席审委会会议。最高人民法院审判委员会讨论死刑复核案件时，最高人民检察院可以派员列席。（4）提出抗诉。最高人民检察院发现死刑复核结果确有错误的，有权向最高人民法院提出抗诉。

[4] 参见卞建林：《刑事诉讼监督的立法发展》〔J〕，《河南社会科学》2012 年第 7 期；龙宗智：《理性对待法律修改慎重使用新增权力——检察机关如何应对刑诉法修改的思考》〔J〕，《国家检察官学院学报》2012 年第 3 期；万春：《刑诉法再修改对侦查监督的影响与挑战》〔J〕，《河南社会科学》2012 年第 7 期；袁其国：《新刑事诉讼法对监所检察工作的影响及应对措施》〔J〕，《河南社会科学》2012 年第 7 期；卢乐云：《论逮捕后对羁押的必要性继续审查之适用》〔J〕，《中国刑事法杂志》2012 年第 6 期。

[5]法院持“有限监督说”，认为检察院对民事诉讼不能进行全面监督。检察院可以提出抗诉的裁判只能限于法院在审判程序中作出的某些裁判，不包括执行程序中的裁判，并且还必须满足“事后监督”的要求。同时，检察院的抗诉范围应当受到时间和程序的双重限制，不但对审判程序中的财产保全和先予执行等裁定不能抗诉，而且对于不能按审判监督程序予以解决或不宜适用审判监督程序予以纠正的裁判，也不能进行抗诉。而检察院持“全面监督说”，认为检察院对于民事诉讼应当实行全方位监督。检察院的监督范围应当包括从诉前到裁判后，包括审理过程中对法院是否遵守诉讼程序、审判人员是否枉法裁判实行监督，裁判后对执行人员在执行中有无违法行为进行监督等。参见彭世忠、郭剑：《民事执行的检察监督》〔J〕，《现代法学》2003 年第 5 期。

[6]参见杨荣馨：《略论强制执行的检察监督》〔J〕，《人民检察》2007 年第 13 期。