关于完善诉讼调解工作机制的调研报告

诉讼调解是我国一项重要的诉讼制度，在化解社会矛盾、促进社会和谐方面具有独特的作用，已经成为一审民商事案件主要结案方式，效果日益趋好。但是，在诉讼调解制度运行中，仍然存在一些不容忽视的问题，如调解自动履行效果欠佳、受到恶意诉讼困扰、调解后存在申诉信访等。为此，重庆市第四中级人民法院以近五年司法统计数据为基础，并抽取 1454 件调解案例为样本进行调研，客观分析了诉讼调解工作发展趋势、存在的问题，并为进一步完善诉讼调解机制，提出了科学调解的路径和方法。

一、诉讼调解工作现状分析

调解结案比例逐年上升

2007 年至 2011 年，重庆四中法院辖区共新收各类一审民商事案件 56253 件，审结 55407 件，其中调解结案 21071 件，判决结案 12616 件，分别占结案的38.03%、22.78%，其中调解结案的比例逐年上升 ，由2007 年的 22.24%上升到 2011 年的 45.34%（见图一）。由此可见，调解已成为重庆四中法院辖区一审民商事案件主要的结案方式，其在化解社会矛盾、促进民族地区和谐、稳定、发展上起到了重要作用。

自动履行日益趋好

按理，经过协商而达成的方案，其比判决更容易得到当事人的认可，也最接近当事人追求的实体公正，应当依靠当事人的自动履行来实现，但事实并非如此。2007 年至 2011 年，重庆四中法院辖区一审民商事调解结案 21071 件，其中当事人申请执行的调解案件4657 件 ，占调解结案 22.1%。由 2007 年 、2008 年的35%左右逐步下降到 2011 年的 18.5%（见图二），可谓案结事了效果趋好。

1.从案件类型来看，人身损害赔偿纠纷调解案件进入执行最多。调查显示，进入执行程序的诉讼调解案件主要涉及的纠纷按照数量多少依次为人身损害赔偿、追索劳动报酬、婚姻继承、买卖合同、借贷合同和土地权属争议纠纷等。

2.执行效果相对较好。2007 年至 2011 年，重庆四中法院辖区调解案件执行自动履行率、执行和解率均在 34%以上，强制执行率 15.43%，执行终结率 7.36%。执行效果与判决相比，调解案件的执行对抗性相对较小。但调解案件进入执行也容易引发当事人的不满，在案件执行之初，申请方往往因在诉讼中作出了较大让步而拒绝再进行执行和解，甚至指责法院办案不力。而执行和解的多是一些以效率为重的商事案件。

调解受到恶意诉讼困扰

恶意诉讼是指双方当事人虚构法律权利义务关系，恶意串通，以诉讼的方式来损害第三人利益的违法行为，恶意调解则是恶意诉讼的一种特殊形式。随着社会利益格局的多元化，在司法实践中，当事人双方相互勾结，以调解为手段损害案外第三人或公共利益的行为时有发生，不仅严重损害他人的合法利益，而且也增加了法官的职业风险，浪费了司法资源，更为严重的是它给司法机关的形象和社会公信力带来极大伤害。

1.当事人恶意串通，损害他人合法利益。当事人合谋以后，起诉至人民法院，在法官的主持下，被告“欣然接受”调解方案，使原告的诉讼请求顺利实现，实则是原、被告双方串通一气，损害国家、集体或他人的合法权益。

2.假意接受调解，故意拖延诉讼时间以谋取不正当利益。曾有这样一个案例：工伤赔偿的用工方积极同意法官主持调解，但总以种种理由不接受调解方案，直至受伤严重的劳动者因伤死亡也未能达成调解协议，最终用工方因赔偿项目的变化而受益。诸如此类案例实不少见。

3.“慷慨”承诺，拒不兑现。有的当事人慷慨地接受法院的调解方案，但暗地里却在积极地处置财产，或为赖账逃跑做准备，最终使调解协议成为一纸空文。

调解后申诉信访值得重视

在当前诉讼调解工作中还有一个问题值得重视，那就是调解后申诉信访问题。2007 年至 2011 年，重庆四中法院共受理各类申诉申请再审案件 1066 件，其中以调解方式结案后当事人或案外人信访、申诉的有26 件，占 2.44%，调解申诉率为 0.12%（见图三）。因调解而引发申诉信访，这是诉讼调解不规范的最集中体现。

1.调解申诉率始终保持在较低水平，调解案件总体质量较好。据统计，有 3 年的调解案件信访、申诉率在 1‰以下，特别是在 2010 年和 2011 年，在调解案件大幅度上升的情况下，调解申诉率反而比 2009 年有大幅度下降，调解案件的服判息诉率超过了 99.9%，基本上做到了案结事了。同时，判决案件的申诉率从未低于1%，总体上比调解申诉率高 10 倍，就当事人的满意度而言，调解结案明显优于判决结案。

2.调解案件信访、申诉的案由分布比较集中，涉及土地承包及补偿款的分配纠纷案件占 42.3%，而且该类纠纷进入再审的比例高达 52%。这与重庆四中法院辖区地处武陵山区的地理司法环境有着密切联系。

3.调解案件信访、申诉的主要原因是调解损害了第三人的利益。调研发现，以调解违反自愿原则、损害第三人利益和代理人无权调解为由申请再审的分别各占总数的 38.5%、38.4%和 23.1%，因调解损害第三人利益而进入再审的案件比例达到了 67%。

4.调解信访案件处理难度较大。主要体现在：一是救济途径缺乏，易形成长期缠访和重复访。二是信访人与法院对立情绪严重。调解信访案件多因法院调解工作不规范引起，从而造成当事人对法院及法官产生对立情绪。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、诉讼调解存在问题原因分析

对调解的价值存在认识偏差

1.调解的功利化倾向明显。有的法官没有正确认识调解制度的公正、自由、效率、秩序的内在价值，在诉讼调解的认识上还存在偏差，仅把诉讼调解作为降低案件上诉率，回避办案风险的一种手段，虽然案件以调解方式结案，但是并未化解当事人之间的矛盾，自动履行则不太可能。

2.对调解的功能定位欠妥。在现代法治语境中，诉讼调解被赋予了太多的政治色彩，在各种文件和规定中，诉讼调解一直肩负着维系社会和谐、稳定的重大使命，而往往忽视了调解应承担着谴责违法行为、培养当事人守法意识和弘扬法治正义的责任。

诉讼调解原则没得到有效贯彻

自愿、合法、事实清楚、分清是非，是我国诉讼调解的基本原则。然而，在当前诉讼调解工作中普遍存在的现象是“诉讼调解无处不在”，从立案到庭审，乃至判决下达之时法官还在苦口婆心地进行调解。我们并不反对调解，但是过度的调解反而容易引起当事人的反感。同时，由于调解工作过于功利化，有的法官往往是只求结果不问过程，将“事实清楚，分清是非”的原则置之度外，基本上放弃了依职权对当事人之间调解方案的合法性予以审查的权力，“和稀泥”的调解方式大量得到运用，这也使得一些居心叵测的当事人有可乘之机，他们通过诉讼调解的合法形式掩盖了非法目的，往往是适用调解越多，调解带来的风险就越大。

审执衔接和执行保障不到位

根据调研发现，在调解案件中，审执衔接不到位主要表现为：调解法官对了解到的当事人的财产线索、居住地址等信息不予记录备查，额外增加执行工作量；没有及时提醒当事人或依职权采取诉讼保全，造成被执行人藏匿转移财产，增加执行难度；调解书存在给付金额不确定、履行方式和期限不明确等瑕疵。此外，问卷调查表明，过半数的法官没有引导当事人设立调解协议的督促履行、担保履行条款。执行保障不到位集中体现在当事人恶意调解的成本低，获取不当利益大，而相应的制裁缺乏力度。

审判质效指标体系不尽科学，过于强调调解数量。

审判质效指标体系可谓是法院审判执行工作的指挥棒、风向标。审视当前的审判质效指标体系，我们可以发现：与调解相关的审判质效指标众多，而且多与调解数量成正关系，在导向上偏重于调解数量。但是，在众多审判质效指标中，直接针对调解工作的只有调解率和调解案件申请执行率，而且实质上也着重于调解数量的考核，既没有充分反映调解过程的情况，也没有深入考察调解结果当事人履行情况以及法院执行情况。一旦调解成为了目的而不是手段时，调解所要实现的价值就可能大打折扣。

调解过程信息不对称

首先是当事人对诉讼调解知之甚少甚至存在偏见。主要表现在部分当事人对调解中应享有的权利和承担的义务不了解，对调解与判决的效力存在认识差异。其次是当事人、法官对案件信息的获得不对称。一般情况下，当事人应当向法庭诚实说明诉讼主张的合理依据，法官也应在不同的阶段以适当的方式明示案件争点所在、对证据和事实认定以及对法律的适用等方面的意见。而在司法实践中，情况并非如此。再次是调解方法有待改进。审视当前最多的调解方法——“背靠背”调解法，这种方法往往是背着一方说另一方的不好，一旦对方当事人获知则适得其反，反而影响了调解效果。

社会诚信意识欠缺

有的当事人把法院调解当做儿戏，将其与民间协议混为一谈，对其法律效力持无所谓的态度，拒不配合履行。有的当事人鉴于对方已经提起诉讼，法律程序不容回避，表面上积极配合法院工作，主动与对方当事人协调力求达成调解协议，实际上却在为转移财产、抽逃资金甚至举家外迁作准备，这在债务纠纷中尤为突出。另外，在经济类案件诉讼中，通过诱使一方当事人作出如放弃资金利息、部分款项等重大让步，并用调解协议加以确认后，继续拖欠，甚至迫使对方进一步作出重大让步，造成权利当事人对法院的司法公信、执行能力产生质疑。

三、完善诉讼调解对策建议

提高科学调解意识

诉讼调解是人民法院的一种重要结案方式，有利于修复几近破裂的社会关系，节约司法资源、节省当事人诉讼成本，能够实现实质公平，做到真正的案结事了，因此，我们在司法实践中应当予以高度重视，而且要以科学的态度，理性地对待诉讼调解。

坚持三条底线

一是不能违背当事人的意愿。诉讼调解的正当性根源于当事人之间建立在自愿基础上的合意。而对自愿以及自愿形成合意的过程进行切实保障，将有赖于规范化的程序设置。对法定程序的遵循，将在最大限度内克服权力的恣意，从而保证当事人的基本自由。二是不能违反法律规定。不仅要求诉讼调解的程序合法，而且当事人合意达成的内容也必须符合法律的规定。要加大对调解协议的审理力度，建立对恶意调解的识别和规制程序，防止不坏好意的诉讼当事人以调解之名来谋求不当利益。三是不能久调不决。适用普通程序案件调解时限一般限定在 30日内，简易程序案件则限定在 15 日内，调解次数一般以 3 次为限。

强化调解管理

一是重视对调解过程的记录。对于调解主要过程及相关事项的详细记录，有利于固定当事人的意思表示，避免日后再发生纠纷。二是注意释明告知。对调解的法律后果和法律效力应当向当事人释明，特别是对文化程度低或年老的当事人，应当通读调解协议的内容并将过程记录入卷。三是提高调解书的质量。要改变目前调解书过于简单的缺点，在调解书中应当列明案件的基本事实，固化当事人争执的焦点，明确调解的范围。四是注重与当事人的沟通，调解达成的协议应征求当事人本人的意见。

坚持分类调解

对于涉及婚姻家庭纠纷、劳务纠纷、交通事故和工伤事故损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷等案件应当先行调解。对于对案情复杂当事人矛盾激化的案件、人数众多的案件、有重大影响、多方关注的案件，应当着重调解。对于适用特别程序、身份关系确认案件、有严重违法活动需要给予经济制裁的案件、涉及行政性因素的案件、事实和法律关系非常明确的借贷案件、当事人地位信息严重不对称的案件，不得适用调解。

强化审执衔接和执行保障

法官要树立审执衔接意识。能够即时履行的案件，法官要尽量促使义务当事人当庭兑现。在调解中，法官还应释明诉讼执行风险，提示当事人申请财产保全，有条件的调解协议可约定义务人提供相应履约保证的财物和第三人担保履行的约定。加强当事人诉讼诚信的监督管理，并加大对其违反调解协议行为的执行制裁力度。通过完善立法，将拒不执行调解书的行为纳入拒不执行判决、裁定罪的规制范围，建立一套包含强制到庭、具结悔过、罚款、司法拘留、刑罚处罚等制裁措施的体系，增加拒不履行义务当事人的违法成本。

完善诉讼调解评价机制

设立调解质效指标子体系，认真考察调解自动履行率、调解当庭履行率、调解财产保全率、调解债务担保率、调解案件申请执行率、调解案件申诉率，适当降低调解率的权重，纠正“调解数量偏好”，从而全面、科学评价调解工作的质量和效果，促进调解工作的科学可持续发展。

（课题组成员：孙海龙、唐文、陈泽亮、蒋明军、黄瑶、黄飞、张锐、彭然）