摘要：程序法是衡量法治文明程度的标尺。伴随刑诉法、民诉法的修改，行政诉讼法的修改已经提上日程。近日，国家检察官学院和中国行政法学研究会共同主办了“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会，为行政诉讼法修改建言献策。为深化行政诉讼检察监督理论的研究，为行政诉讼法修改做理论准备，国家检察官学院和中国行政法学研究会近日在国家检察官学院共同主办了“行政诉讼法修改与检察制度的完善”学术研讨会。
来自高等院校、科研院所的专家学者，全国人大常委会法工委、最高人民法院、最高人民检察院的有关负责同志、省级检察院相关同志和国家检察官学院教师共50余人参加了研讨会。与会专家学者围绕检察机关在行政诉讼中的地位和作用、检察机关参与行政诉讼的方式和程序以及检察机关行政检察工作的现状与发展三个议题进行了学术交流和讨论。
在行政诉讼中的地位和作用
■行政诉讼既具有私权救济功能，也具有公权制约功能。
■行政检察的功能在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用。
■要从控制政府行为的角度来认识检察机关介入行政诉讼。在国外行政诉讼分公法诉讼、私法诉讼两种。如果把行政诉讼定位为公法诉讼的话，检察机关应有权介入。
作为国家的法律监督机关，检察机关在行政诉讼中的地位、作用是修改行政诉讼法的一个重要问题。与会专家从不同角度对这一议题展开讨论。
最高人民检察院法律政策研究室主任陈国庆认为，如何在行政诉讼中设置切实可行的监督机制，更好地实现对行政诉讼的有效制约，应当是此次行政诉讼法修改的一个重点。修法内容应包括三个方面：一是完善对行政审判和执行活动的监督，二是完善对行政机关违法诉讼活动的监督，三是探索行政公诉制度。
中国人民大学教授莫于川认为，要准确回答检察机关在行政诉讼中的地位和作用，必须厘清几个认识。
一要辩证地认识行政诉讼的性质。行政诉讼的私益性与公益性是相互统一的。一方面，行政诉讼具有私益性，相对人提起诉讼的目的就是为了维护自己的合法权益。但正是由于相对人提起诉讼发动了法院监督行政行为的程序，才使法院可以介入对违法行政行为的审查，行政诉讼因此又具有公益性。另一方面，如果将来确立行政公益诉讼，也会具有维护私益的功能。比如公益性的社会组织提起行政公益诉讼最终有助于实现其组织目标，是有其私益在其中的。鉴于行政诉讼既具有公益性，又具有私益性，现在很多国家关于原告诉讼利益的解释已经越来越宽泛。
二要在依宪治国、依宪执政的背景下，更加全面、准确地认识和实践宪法所确立的检察机关的地位和作用。
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第一，检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，而不是法律救济机关；是国家法律监督机关，而不只是诉讼监督机关。应当通过很多具体的法律，包括三大诉讼法、检察院组织法、检察官法等既有的相关法，以及将来可能出台的其他相关法律来不断地落实法律监督的内容。行政诉讼法中的诉讼监督只是法律监督的一部分，现行行政诉讼法规定的抗诉也仅是诉讼监督的一种形式。
第二，不同于政治民主监督机关、社会民主监督组织、行政监督机关，检察机关的监督对象广泛，但最主要的还是监督行政机关是否依法行政。作为法律监督机关，检察机关应对法律体系的全部要素和所有环节都负有监督职责，其法律监督职能必然要在现有法律规定的范围上继续扩展，其有权也有责任对行政诉讼的全部过程进行监督。
行政诉讼既具有私权救济功能，也具有公权制约功能。最高人民检察院检察理论研究所副所长谢鹏程认为，行政诉讼建立的目的之一就是通过公民和社会组织的起诉来形成审判权对行政权的监督制约。
对行政行为的司法审查是行政诉讼制度的一个原理。如果立法机关忽视了这个目的、这个原理，那么行政诉讼法修改就不会走得很远。要推动我国行政诉讼制度的发展，必须立足于行政诉讼的公权制约功能，或者至少将私权救济功能与公权制约功能结合起来。在行政诉讼中引入检察权对行政权的监督制约，并通过审判权来实现对行政权的监督制约，从而强化审判权对行政权的监督制约。这是修改行政诉讼法的重要任务之一。
最高人民法院赔偿委员会办公室主任杨临萍认为，要从两个层面认识检察机关参与行政诉讼。
一是从宪政层面看，检察机关参与行政诉讼涉及的是检察权、行政权、审判权在诉讼中的权力配置问题，这是一个宪法问题。
二是要把检察机关参与行政诉讼同解决当事人的诉求结合在一起。当事人提起诉讼的目的就是为了解决自己的诉求，但在我国，由于行政权非常强大，当事人要实现自己的诉求往往受制于行政权。因此，司法实务部门在研究检察机关监督行政诉讼这个问题时，必须考虑怎样通过司法权，通过检察机关和法院形成对行政权的合理有效制约，保障公民的合法权益，满足其合理合法诉求。
行政检察的功能在于维护行政法律的权威和尊严，维护行政法律的统一正确实施，防止权力滥用。最高人民检察院民事行政检察厅厅长郑新俭认为，行政检察监督对象是行政法律实施中的公权力，这包括行政诉讼活动，也包括行政行为。就行政诉讼监督而言，其监督范围和民事诉讼是一致的，应该涵盖行政诉讼活动中公权力行使的全过程，包括审判程序、执行程序、实体裁判结果等等；就对行政行为监督而言，其范围目前还没有达成共识，需要进一步探讨。
要从控制政府行为的角度来认识检察机关介入行政诉讼。中国政法大学教授薛刚凌介绍，在国外行政诉讼分公法诉讼、私法诉讼两种。公法诉讼是为了保障法律施行，私法诉讼是为了救济私人。由于在我国行政诉讼被定性为私法诉讼，保障法律实施这部分就很弱。在新中国成立初期，对政府行为主要靠伦理控制，现在靠政治控制。但政治控制可以控制人，却不能控制行为，所以出现了大量失控的政府行为。谁来控制这些政府行为？仅仅靠老百姓对侵害自己权益行政行为提起诉讼是杯水车薪，因此必须重视检察机关的作用。
检察机关在行政诉讼中的地位、作用与行政诉讼的功能定位密切相关。如果把行政诉讼定位为公法诉讼的话，检察机关应有权介入，相应地，由于现行行政诉讼法定位于私人救济，如果把公法诉讼引入行政诉讼，行政诉讼法就必须做相应调整。她进一步认为，要审慎划定检察机关监督政府行为的范围。如果范围太大，检察机关囿于现有人力物力，恐怕难以应对，一旦失控，将面临巨大责任。在法国，对公权力违法有大量的起诉者，检察机关只是起补充作用。我们应根据中国的国情来构建监督模式。
全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东谈到，目前行政诉讼存在立案难、审理难、执行难的问题。检察机关介入行政诉讼既要帮助解决这“三难”问题，又要有助于“三难”问题的解决，加强检察机关在行政诉讼中的监督才会有积极意义。
华东政法大学教授邹荣也表达了类似观点，他认为应当实证研究行政诉讼进展缓慢的原因到底是什么，在设计检察机关参与行政诉讼的相关制度时，应以解决这些问题为着力点。
最高人民法院行政庭副庭长王振宇在发言中提出，应当以修改行政诉讼法为起点重新认识审判权和检察权的关系。检察权和审判权在行政诉讼中是法律合作者，虽然所处位置不同但目标一致，都是为了保障依法行政，使行政权在法治轨道上运行。目前，行政诉讼存在很多弊端，有些地方是病态运行，主要症结在司法体制，检察院、法院都受体制的制约，这是两家都要正视的问题。
他认为，检察院在诉讼监督中的职权配置问题要考虑三个方面的因素：
一是保障司法权威，不能因为检察院监督行政诉讼，反而把司法权威降低了；二是避免影响执法效率，检察权监督行政权的关口前移，能有力地推进依法行政，但也要注意不能影响了行政效率，这个度要把握好；三是尊重当事人的权利，不能包办代替，不能代行当事人的诉讼权利。
参与行政诉讼的方式和程序
■检察机关应该具有行政公诉资格。
■检察机关提起公诉与其监督定位并不矛盾。提起诉讼也是监督的一种方式。
检察机关参与行政诉讼的方式和程序是检察机关履行其监督职能的基础。检察机关监督职能的履行必须以具体的方式和程序为依托。郑新俭强调，应当根据监督对象的不同和监督的实际需要确立不同的监督方式。比如监督生效裁判用抗诉、监督程序问题用检察建议等等。这在诉讼监督中应该不是大问题，在修订行政诉讼法时，参考民事诉讼法的规定予以明确即可。
对于行政诉讼监督，检察机关能否提起公诉是专家们讨论的重点之一。
中国行政法学研究会会长、中国政法大学副校长马怀德认为，行政公诉是检察权监督行政权的一个很好的切入点。
一般的监督不能直接进入到诉讼过程，行政公诉能够使检察权直接介入到整个诉讼过程中，形成对行政权的有效监督。陈国庆提出，行政公诉的设计要注意吸取民事公益诉讼的教训，与现有法律紧密结合，保证法律的实效性。在启动模式、案件范围、前置程序、诉讼后果等方面都需要进一步研究，进一步探索。
就行政公诉原告资格问题，与会专家认为检察机关应该具有行政公诉资格。中国行政法学研究会名誉会长、中国政法大学教授应松年认为，在目前的司法环境下，赋予所有公民、法人和其他组织提起行政公诉的资格，恐怕会有滥用诉权、浪费司法资源的风险。这个资格赋予检察机关和特定的机关、团体比较合适。公民、法人或其他组织可先向检察机关控告，由检察机关决定是否提起行政公诉；检察机关不起诉的，公民、法人或其他组织可以向上一级检察机关申请复议一次。这样既解决了可能出现的民众滥诉的问题，又能保证检察机关尽可能全面地履行维护公益的职责。
应松年特别强调，对于危害国家利益而没有特定相对人或特定相对人因之受益不会提起诉讼的案件，以环境污染为代表的损害公共利益的案件，应赋予检察机关提起诉讼的资格。莫于川认为，应当把检察机关作为行政公诉 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一序列的原告，赋予检察机关有选择地对一些影响性较大的案件提起诉讼的资格。
中国政法大学教授刘莘认为，公共利益是范围很广泛的实体权益。行政公诉就是立足于公共利益这个基点，检察机关提起行政公诉不存在诉权障碍。鉴于目前我国法律规定能提起诉讼的机关很少，在行政诉讼法修改时，除规定检察机关作为行政公诉的原告之外，还应该规定其他相关的机关或组织，而不宜采用“法定机关”的表述。
行政公诉应建立前置程序。检察机关提起行政公诉是抗衡行政违法的最后手段，这种方式耗时较长且成本较为高昂，非确有必要不应发动。应松年认为，为了节约司法资源，在检察机关提起行政公诉前，可以设立前置程序。检察院认为行政行为侵害国家利益或者社会公共利益的时候可以向有关机关提出要求纠正的法律意见或者建议。行政机关应当在一定时限内纠正或者给予书面答复。逾期未按要求纠正或者不予答复的，检察院可以提起公诉。
也有学者对检察机关提起公诉持不同观点。郑州大学教授沈开举认为，检察机关的职能是监督，提起诉讼不一定非要检察机关来做，担任原告与其监督职责是相悖的。莫于川对此回应道，检察机关提起公诉与其监督定位并不矛盾。提起诉讼也是监督的一种方式。此外，从现有制度看，同一机关身兼两任的情况很普遍。比如复议制度、一般申诉制度等行政救济和监督制度中的行政机关都兼有决定者和审查者双重角色。
莫于川认为检察机关支持诉讼是多方面的，包括但不限于以下几个方面：一是指导立案，即指导自认为有原告资格的个人和组织提起诉讼。二是督促立案，监督法院立案行为，保障该立案的能够立案。三是到庭观审。尤其是在一些重大案件中，如果检察机关能到庭观审，所掌握的案件细节将更丰富，更好地保障案件公正审判。
马怀德认为，检察机关督促、支持起诉与其监督地位是不冲突的。目前往往有行政干预导致立案难，检察机关支持起诉可以帮到原告，也解决了法院的困境。
对于检察机关抗诉，杨临萍提出几项具体建议。
一是抗诉应仅限于公民不服法院生效判决，对于行政机关不服裁决的情况，检察院就不要抗诉了。这也是行政诉讼法第1条权利救济的立法宗旨决定的。
二是为了实现国家裁判的稳定性，应当完善案件终结机制，抗诉一次案件即终结。
三是应当尊重当事人的意志。比如行政和解中，如果不存在重大误解或欺诈、胁迫就不要抗诉。
此外，与会学者还对检察建议、非诉执行及强制执行监督、纠正违法通知书、建议更换办案人等监督方式进行了讨论。
行政检察工作的现状和发展
■行政检察监督的启动方式应该有两种，一是检察机关依职权启动，二是当事人申请。
■应当关注检察权对行政权的约束并将其作为研究检察机关在行政诉讼中地位和作用的出发点。
关于行政检察的现状，与会专家认为，行政检察是检察机关工作中非常薄弱的环节。这和行政检察的很多理论、实践问题没有得到解决有关。
关于行政检察的范围，与会专家有不同的表述。
马怀德认为，行政检察包括对行政诉讼的监督、对行政权行使的监督以及在刑事案件侦查、起诉工作中对行政权的监督。最高人民检察院民事行政检察厅行政检察处处长田力认为，以监督审判权与行政权，防止其滥用和怠于行使，维护行政法律统一正确实施为出发点，行政检察的对象应与行政法律法规的实施相对应，根据实施主体和环节的不同，具体应包括对法院行使行政审判权的监督、对行政机关行政执法行为的监督以及对与公权力行使密切相关的法院和行政机关工作人员是否履行职责的监督等。其中，对法院审判活动的监督除法院的诉讼活动外，还应该包括对法院的司法解释和一般性指导意见的监督；对行政机关行为的监督，除包括对行政机关诉讼违法行为的监督外，还应该包括对抽象行政行为、具体行政行为的监督。
也有专家提出对行政行为监督应具有有限性。国家检察官学院院长胡卫列认为，检察监督具有有限性的特点，无论是对刑事诉讼、民事诉讼还是对行政诉讼的监督，无论是对行政权还是对其他公权力的监督，检察机关都不可能包打天下，不能设想任何问题，检察机关一监督就好了。值得期待的是，在一些特别重要的但是又没有太合适的主体在监督的情况下，检察机关作为法定的法律监督机关能够参与发挥一点作用，这是它的有限性，也可以说是检察权的一个基本定位。当然，就完善我国的公权力（特别是行政权）监督制约体制而言，在现有的宪政体制框架内适度地赋予检察机关一些新的特定的法律监督权，可能是一种最可行的选择方案，具有最小的制度成本。山东省检察院民事行政检察二处处长王钦杰提出，目前探索中的对行政行为的监督是有一定范围的，并不是监督所有的行政行为，比如对行政立法、行政决策行为不监督。对行政执法活动的监督也主要集中在国有资产监管、国土管理、医疗卫生、食品药品安全、城乡低保金发放等领域。此外，也注意把握一些不介入的原则，比如有行政相对人的不介入，有相应的法律救济渠道（如渎检部门、侦监部门可以办理）的不介入等。
对于行政检察的发展，与会专家针对行政检察的薄弱情况，就行政检察监督的启动主体、监督方式、工作机制以及行政诉讼法的相关修改问题积极建言建策。
对于监督启动方式、监督方式，郑新俭认为行政检察监督的启动方式应该有两种，一是检察机关依职权启动，二是当事人申请。两者并重。就监督方式而言，应该根据监督对象的不同和监督的实际需要确立监督方式。其中如何对诉讼监督中发现的违法行政行为进行监督是完善的重点，应该考虑怎么在行政诉讼法中体现。
关于对行政活动的直接监督，有直接法律依据的较少。现在困扰检察机关的主要是两方面：
一是监督范围。莫于川认为，对行政活动的直接监督是监督权从诉讼监督向前延伸至行政权行使部分，检察机关提前介入行政管理过程，可以防止违法侵权，具有防范性。但这种延伸并不是要全面介入行政权的行使，而只是介入一些重要的环节。如果全面介入，恐怕会“荒了自己的地，种了别人的田”。马怀德认为，对行政活动的监督应该重点针对没有具体的利害相对人，但是又可能会侵犯公共利益的情形。比如影响大的行政不作为、选择性执法、重大行政决策行为等等。
二是监督方式。莫于川认为应多采用以检察建议为主要方式的检察指导，这种指导是不具有强制性的，是一种柔性的监督方式，而马怀德认为应当区别适用检察建议和检察意见。检察意见是具有法律效力的，针对的机关必须听取。应松年认为，如果检察建议不被接受，可以考虑公开检察建议，一旦公开就会形成舆论压力，这将迫使行政机关有所作为。
关于对行政立法的监督，应松年认为，立法法第90条区分规定了检察院和公民个人提起异议的不同效力，这是不公平的，应认可公民个人可以通过检察院来提起异议，确保公民的异议可以得到回应。
加强行政检察工作，并非单纯依靠修改法律就能做到。莫于川认为，当下的中国，在一定的经济、管理、技术水平的情况下，重视某个事业、加强某项工作的最简单、直接有效的方法是设立机构、增加编制、配备人员、投入财力等，加强行政检察工作最好单设行政检察机构。例如行政复议工作曾长期陷于停顿状态，几年前开始发生了显著变化，就与在国务院法制办公室单设复议司履行专责有很大关系。
关于加强行政检察工作会不会导致检察权膨胀、谁来监督作为监督者的检察机关等问题。郑新俭认为，应当以权力相互制衡、相互制约的思路解决这个问题。检察机关监督法院，如果监督不正确，法院以其终结性裁判权制约检察机关；如果正确，法院就应当纠正。胡卫列认为，检察机关的监督具有非终局性，无论是对法院还是对行政机关，检察机关的监督只是让有权机关依据法定的监督程序获得一次自我检讨反思的机会。如果检察权具有终局性，一切都由检察机关说了算，那么检察权无疑也将是最可怕的。基于检察权有限性、程序性和非终局性的特点，从权力配置的制度建设层面看，所谓“谁来监督监督者”实际上是一个伪问题。
具体到检察监督的规定，专家们对行政诉讼法修改提出了一些非常具体的意见。
马怀德提出要明确三个条款，一是完善抗诉程序、抗诉的期限、方式、审级等。二是明确行政公诉，规定行政公诉的主体、范围和程序等。三是对检察机关贯穿行政诉讼全过程的监督要有所体现。包括对立案、支持起诉、审判活动、执行、非诉执行等的监督都应该有相应的条款来体现，使行政诉讼法中关于检察机关的地位和作用及监督形式、方式、程序等有一个完整清晰的表述。
他同时建议修改检察院组织法，因为对没有进入行政诉讼的行政权力的监督，仅靠相关文件是做不到的，而在行政诉讼法中规定则显得有些不伦不类，应尽快修改检察院组织法，把对行政活动的一般监督写入到检察院组织法中。
最高人民检察院副检察长孙谦指出，必须从依法治国和宪政的高度认识检察机关监督行政诉讼的重要性。党的十八大对全面推进依法治国，建设社会主义法治国家提出了新的更高要求。法治不是万能的，但不厉行法治是万万不能的，这方面我们有过深刻教训。法治的实现关键在三个方面：一是执政党必须在宪法和法律范围内活动，也就是依法执政；二是依法行政；三是提高司法品质和司法公信力。
目前，行政权的问题比较严重，每年大量发生的群体性事件不少是由于行政权不当运用导致的。怎么约束好行政权、真正做到依法行政是我们面临的一个非常重大的问题。对行政权光有内部监督是不够的，要寻求有效的外部制约。人民代表大会及其常委会对政府监督当然是必要的，但人大的性质决定它的监督只能是宏观的，也不可能做到经常化。在中国现有的宪法政治框架下，加强对行政权的检察监督是一个可以选择的路径。
孙谦与专家们交流了对中国特色社会主义检察制度的认识。他说，我国的检察制度具有鲜明的中国特色，既不同于欧陆，亦异于前苏联等国家。虽然欧陆一些国家也有检察制度，但没有称为国家的法律监督机关，他们的国家监督是通过多党制和三权分立来解决的。而我国的检察制度是人民代表大会制度的重要组成部分，是同“一府两院”的体制一脉相承的，是在人民代表大会之下实现权力监督制约的方式，检察机关要发挥的是监督作用，一个是监督行政权，一个是监督审判权。怎么保证检察院的监督权不被滥用？就是检察院不能有最后的决定权，最后决定权在法院。哪怕认为法院一审二审都错了，抗诉了，最后还是法院说了算。如果说法律规定只要检察院抗诉，法院就必须改判，那检察权就变危险了，就不是监督了。孙谦进一步指出，应当关注检察权对行政权的约束并将其作为研究检察机关在行政诉讼中地位和作用的出发点。
目前检察机关对行政权是有监督制约职能的，一是对行政机关及其工作人员严重违反法律构成犯罪的情形运用刑事侦查、起诉等手段进行监督，这是行政权不被滥用的一个最底线的保障。另一方面，就是检察建议，不管是侦查监督还是公诉，不管是反贪、渎检还是预防犯罪，每年检察机关都会就执法办案中发现的问题发出大量的检察建议，全国有10万件左右，主要就是针对行政机关的，起到了很好的效果。
孙谦一直强烈主张建立行政公诉制度。他说，行政诉讼和民事诉讼不同。民事强调处分自由，在民事诉讼中法律监督主要是监督法院的审判，案子公不公平是法院的事情，法院只要审判行为没有不当，没有违法采信证据或者裁判，检察院就没什么可监督的，但是行政诉讼完全不同。在行政诉讼中，法律规定检察机关对行政诉讼活动进行监督，实际更核心的应当是怎样有效地对行政权发挥制约作用。如果检察机关能够有效地利用行政诉讼制度，让那些严重的行政违法行为（这里须强调“严重的行政违法行为”，一般的行政违法行为通过纠正违法的检察建议就可以了）上法庭接受审判，就能还公民以公道，给公权以教育。这样开展起来的行政公诉就会有标杆作用，对依法行政是一个很大的促进。
孙谦认为，检察机关提起行政公诉，出发点不一定是公益救济，而是约束行政权。目的是维护国家法律在行政活动中得到遵守和统一执行，一切围绕这个目的。行政公诉不能由检察机关包办和独揽，只有对于严重违法的行政行为，在没有原告，或者原告没有能力，甚至根本不敢起诉的情况下，由检察机关支持起诉或者提出公诉。
孙谦强调，尽管在行政公诉过程中私权也可能会得到保障，但检察监督的根本出发点还是让公权受到约束。至于对法院生效判决、裁定的监督，在行政诉讼中反而不是主要的问题，即便判决、裁定确有错误导致当事人不服，检察机关在对法院进行监督的同时，针对的还是行政权，从这个角度推动行政公诉，会对依法行政有一个比较大的推动。
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