浅议行政诉讼被告的确定标准

　　摘要我国目前行政诉讼被告资格的确定标准是“行政主体”标准，这一标准曾经发挥过巨大的作用，但随着时代的发展，其弊端也日益明显。本文分析了我国现行标准的弊端，并对国外行政诉讼被告的确定标准作了介绍，在比较分析的基础上，得出我国应采用“公权力标准”来确定被告资格的结论。

　　关键词 行政诉讼被告资格 确定标准 行政主体标准 公权力标准

　　一、我国行政诉讼被告资格的确定标准及其弊端

　　（一）我国行政诉讼被告的确定标准——“行政主体”标准我国目前行政诉讼被告的确定标准是以行政主体理论为指导的。20世纪80年代末，我国在起草《行政诉讼法》时，为了方便确实行政诉讼被告，出于技术性需要的考虑，我国从国外引进了“行政主体”的理论。

　　我国当前对行政诉讼被告的定义，一般表述为“原告指控其具体行政行为违法侵犯原告的合法权益，并经由人民法院通知应诉的行政机关、法律法规授权的组织”。我国行政诉讼被告的特征或条件在于， 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一被告须是行政机关或法律、法规授权的组织，即被告必须是行政主体；第二被告须是作出被诉具体行政行为的主体，即行政主体须是在行政管理过程中，针对特定人或事采取具体措施并影响到其权益而成为被告；第三被告须是被指控并经由人民法院通知应诉的人。从这些定义和特征中可以看出，在我国，行政主体概念对行政诉讼被告资格的确定非常重要，可以说是我国确定被告的标准。

　　（二）以行政主体作为被告确定标准的弊端以行政主体为标准确定行政诉讼被告资格的，这一理论最初的意义是毋庸置疑的。它对我国行政法学和行政诉讼法学的发展作出了巨大的贡献，尤其表现在行政复议、行政诉讼、国家赔偿等行政救济领域，解答了行政诉讼被告和行政责任归属等问题。

　　十多年的行政诉讼实践表明，它在我国的行政诉讼活动中发挥着重要作用。但是，随着社会的变迁和时代的发展，行政主体标准理论的缺陷也日渐凸显出来。主要表现在以下几个方面：1.使行政诉讼被告确定复杂化。由于实用主义的动机，我国的行政诉讼法自起草开始，行政主体与行政诉讼被告被紧密联结在一起，被视为相同的外延，即同为行政机关和法律、法规授权的组织。由于被告必须是具有行政主体资格的行政机关或法律法规授权的组织，使得原告在向法院起诉以前必须要花大量的时间和精力去辨明起诉的被告是否适格，法院受理时也要对被告资格进行实体审查，确认被告是否适格。这使得被告的确定复杂化，不利于行政相对人权利的保护，增加了启动救济程序的成本，也违背了救济程序简便易行的原则。

　　2.将程序问题与实体问题相混淆。被告资格是个程序问题，行政主体是个实体问题。我国行政诉讼法以行政主体作为被告的确定标准，对被告的定义从实体上直接进行定义，也就是只有合法行政主体才能成为适格被告，这意味着在起诉审查阶段就要解决行政主体是否合法的问题，超越了程序阶段的性质和任务，将程序问题与实体问题相混淆。

　　3.“法律、法规授权组织”这一概念存在缺陷。首先，“法律、法规授权的组织”与称其为一个概念，倒不如说它是一个描述性解释，大多数法学教材也只是列举哪些组织是法律、法规授权的组织，而对授权的法定规则，法定程序等具体内容疏于论述，造成这一概念更加含混不清。其次，这一概念并不周延，因为许多非政府组织从事的公共事务并没有法律法规明确授权，但他们行使公权力的行为必须有行政法的控制。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、国外行政诉讼被告资格的确定标准及借鉴相对于我国被告适格的复杂、易于变动及不易确定而言，在其他国家，被告的适格较为容易。

　　（一）各国关于行政诉讼被告资格的具体规定1.日本。日本《行政事件诉讼法》第11条规定，撤销之诉，以原裁决或原处分机关为被告，机关裁撤时，以承受其事务的机关为被告。确认之诉，、当事人诉讼，以该法律关系的一方当事人为被告。民众诉讼、机关诉讼，原则上依法律规定决定被告，无规定时，依其性质决定被告。

　　2.美国。美国《联邦程序法》第10条规定，以发布行政处分的机关为被告，但总统不得为被告，对总统处分不服的，应以直接执行总统处分的官吏为被告，向联邦请求赔偿，则以合众国为被告，以总检察长为诉讼代理人。美国在放弃主权豁免制度以前，司法审查中国家和政府不能作为被告，只能以官员作为被告，放弃主权豁免以后，司法审查可以对美国、对机关以其机关名称、或者适当的官员提起。而且原告有权选择是对其中一个起诉还是合并起诉。

　　3.英国。在英国，英王不能作为名义上的当事人而应由有关的部作为原告或被告，财政部必须公布一个名单指出可以作为原告或被告的部的名称，该部不论是否有法人资格都可以作为当事人。没有指定的部作当事人或不能确定的，由检察总长作为当事人。

　　（二）国外行政诉讼被告资格确定标准的特点分析1.区分形式被告与实体被告。在国外，行政诉讼可以针对国家及行政官员个人提起，也可以针对非行政主体的行政机关提起，当然也可以针对行政主体提起。但最终的责任均由行政主体承担。国家通常是一类主体，可以成为诉讼的被告，实施行政行为的个人同样可以成为诉讼的被告。

　　这里具体说说行政机关作为被告的情形，在国外，行政主体和行政机关的含义不同，行政机关不是一类行政主体，不具有法律上的独立人格，但是行政机关可以作为行政诉讼的被告。可以说行政机关这一概念的存在仅具有形式上的意义，它仅为诉讼法上的主体，其本身并不具有实体法的主体资格，只是为了诉讼考虑，才允许其成为诉讼主体。能否成为被告，以谁为被告，并不重视其是否能够承担实体的权利义务。只要它是一个独立的组织体，能以自己的名义作出决策表示于外，并发生一定法律效果，它就可以成为被告。

　　不管是行政机关还是总理、部长、省长等，其成为被告并不能承担责任，行为责任的归属者是行政主体，从这个意义上说，行政主体是终极意义上的被告。立法上并没有规定必须以行政主体为标准确定被告，无非出于诉讼便利的考虑，是以程序上体现权利有效救济的设计。从而真正建立使国民便于利用的诉讼制度。

　　2.两大法系的发展趋势——以“公权力”作为被告的判断标准。在英美国家，由于文化背景和法律传统的影响，一般重视实用性而不大关注抽象的概念讨论。在判断行政诉讼被告时，他们从实用主义出发，不作抽象的定义，而是根据案件进行具体分析。

　　判断某一组织是否可以成为行政诉讼的被告，并不是由该组织的主体性质来决定，而是由其行为的性质决定。不论该组织的性质如何，只要它的行为属于公权力行为，那么该行为就应受到行政法的规范。

　　而在大陆法系国家，受公私法二元体系的影响，行政诉讼被告的确定比较复杂，但这样一个趋势日渐明显。即当代大陆法系国家的行政主体概念不再局限于公法人的范围，而是从行为本身的性质及涉及权力的性质来判断它是否具有行政主体资格，是否可以成为行政诉讼的被告。可见与英美法系国家相比，大陆法系国家虽然在法理基础、司法体系多有不同，但在司法审查的依据问题上却最终走向一致，就是重视审查组织的职能和行为的性质，以公权力作为判断行政诉讼被告的标准，而不仅仅局限于审查行为主体的资格。

　　对以上几个特点进行概括总结，国外对被告确定的简单化、容易化，因此对国外对行政诉讼被告的理论研究着墨不多。

　　三、我国行政诉讼被告标准的重构——“公权力标准”（一）公权力的含义及范围公权力是指人类共同体成员赋予共同体组织对内对外做出代表其成员意志和利益的行为的能力和力量。公权力，从产生的本源上来说都是私权利的让渡，其实质为社会资本的集中。

　　对公权力行政的范围的界定有三种观点：一为狭义的公权力，认为公权力应限定于国家统治权的优越地位所发动的作用；二为广义的公权力，即凡国家或公共团体中除于私经济行政作用之外的一切作用；三为泛公权力，即除广义的公权力范畴外，还包括私经济作用在内。我们认为，广义的公权力表述比较切合现代意义的公权力范围。因此我们采用第二种定义。

　　（二）公权力的特点

　　1.公权力关系的内核：关系双方地位不平等。公权力存在于社会关系当中，是与组织机构、职位相结合而形成的一种相对稳定的社会意志，代表着一定集团、阶层或阶级及其成员对社会的影响和控制能力，是人类社会得以存在和发展的基本维系力量。

　　公权力关系与平等的私权利不同，它以不平等为内核，即权力行使者一方不管相对方是否同一，都可以并能够单方面确认或改变一定的法律关系。例如，行业内的企业或从业人员一旦加入行业协会，接受行业协会的规章，成为协会的成员，那么它就必须接收业管理关系中处于管理者与被管理者的不平等地位。

　　2.公权力的目的：保障和增进公共利益。就其起源来讲，权力来源于权利，它是公众为了更好地保障和增进自身利益而以明示或默认的方式转让一部分自身权利凝聚成公权力这样一种公共产品。国家公权力是全体市民社会权利的让渡和集中社会公权力从宏观上讲也是市民社会权利的让渡和集中，是除掉国家公权力以外的那部分权力，从微观上讲即，把研究的视野调整到单个非政府组织范围内，是该组织内部成员权利的让渡和集中个体通过加入组织的方式，成为其成员，承认其章程的效力，接收该组织对自身的管理，同时享有该组织掌控的资源。公权力的这种公共性就决定了其设定和行使必须以保障和促进公共利益为目的无论是全社会的公共利益，还是某组织内部不特定多数人的公共利益，而不得以权力行使者的私利或部分人的利益为目标，否则都不符合权利让渡的宗旨，应该接受权利让渡人的质疑和监督。

　　3.公权力的能力：合法处分权利和公共产品。为了维持公权力主体自身的生存和运转，更好地保障和维护公共利益，公权力被赋予了合法处分权利的能力如收税、征兵、收取会员费等，以及对公共产品进行处分的能力如发放救济物资、提供公共服务等。

　　面对此类权力的行使，公民不得以原有权利进行对抗。例如，行业协会为正常运转而向会员收取的会费行为属于其应有权力，其制裁违反行业协会规章、损害同行业利益的行为也属于其应尽职责。

　　（三）公权力标准的优越性

　　1.公权力标准体现了行政诉讼的目的的追求，具有广泛的包容性，既把国家公权力主体纳入了行政诉讼，也把社会公权力纳入到行政诉讼当中来，填补了社会公权力救济的空缺，使公共管理活动的相对方的权益得到全方位的保护，更加确切地反映了行政诉讼目的的追求。

　　2.公权力标准具有灵活的适用性，便于操作，方便相对人行使诉权，也有利于节约司法资源。原有的行政主体标准具有极强的理论性，相对人很难从我国编制复杂、序列混乱的行政组织中辨别哪些是具有行政主体资格的可诉被告。公权力标准省去了相对人的这种查找，公民、法人和其他组织只要认为公共行政主体行使公权力的行为侵犯了其合法权益就可以提起行政诉讼，法院只需审查这种被诉的侵权行为是否是行使公权力的行为就可以受理，这样就大大节约了司法资源。

　　3.公权力标准体现了现代公共行政的发展趋势，能适应公共行政进一步发展的需求。公权力标准抓住了公共行政的本质，从纷繁复杂、林林总总的公共行政主体管理社会公共事务的表象中，抽象出其核心本质即公权力的行使。随着社会的发展和进步，公共行政的领域将更加拓广，公共事务的内容也会更加复杂，我们必须掌握一种科学的标准，才能以不变应万变，在笔者看来，公权力标准就是一个比较理想的选择。

　　注释：

　　1.应松年主编。行政诉讼法学。中国政法大学出版社。1994年版。第122页。

　　2.姜明安主编。行政法与行政诉讼法。北京大学出版社、高等教育出版社。1999年版。第338页。

　　3.王名扬。英国行政法。中国政法大学出版社。1987年版。第246页。

　　4.应松年，薛刚凌。行政组织法研究。法律出版社。2002年版。第118页。

　　5.木村弘之亮。加01年行政事件拆款法的草案和概说（一）。法学研究。74卷1号（2001：l）。第2页。

　　6.姜明安。论公法与政治文明。法商研究。2003（3）。第63页。