检察机关参与环境公益诉讼的双重观察（上）

检察机关参与环境公益诉讼的双重观察（上）

——兼论《民事诉讼法》第55条之完善

关键词: 检察机关，环境公益诉讼，《民事诉讼法》

内容提要: 通过对案例的研究整理，可明辨检察机关参与环境公益诉讼经历的曲折起伏与理论难题，参与途径亦可归纳为直接起诉、支持起诉和刑事附带民事诉讼等方式。其中，支持起诉和刑事附带民事诉讼这两种具体的参与方式具有明确的法律依据，而检察机关直接提起环境公益诉讼的方式目前仍存在一定的争议。《民事诉讼法》开创了我国环境公益司法救济机制的先河，突破了传统的当事人理论，将法律规定的机关和有关组织确定为公益诉讼的起诉主体。当前应从案件范围、起诉主体、诉讼请求类型、是否适用反诉及调解等方面加以完善。

2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议通过了《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》（以下简称《民诉法》）。《民诉法》第55条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”短短几十字的条文，折射了公益诉讼在司法实践的尴尬处境终将迈开实质性步伐。此前我国检察机关通过司法实践已经对公益诉讼开展了一系列探索，办理了十余件环境公益诉讼案件，从而开起了我国公益诉讼程序的先河。那么，此前检察机关参与环境公益诉讼中的探索，到底是符合立法目的的制度创新，抑或是法工具主义产生的制度恶果？笔者通过实践观察和理论反思两个角度对相关案例展开剖析，为检察机关参与环境公益诉讼的制度完善略陈管见。

一、检察机关参与环境公益诉讼的实践观察

为了更好地澄清和探讨检察机关在我国现行法律框架下参与环境公益诉讼的可行路径，笔者拟通过实证分析的方法，对近些年来各地检察机关参与环境公益诉讼的案例进行研究整理，并在此基础上展开理论反思与研讨。根据可以收集到的资料，当前检察机关办理的参与环境公益诉讼的案例数量为18件，当然该数量可能与实际有所不符，由于客观条件所限，笔者下文仅以这18件案例为样本进行研究。

表1 各地检察机关介入环境民事公益诉讼案例简况（截至2012年11月）

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│序号│时间 │所在地区 │提起形式 │处理结果 │

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│1 │2003年4月 │山东省乐陵市 │检察院以原告身份起诉 │判决 │

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│2 │2003年11月│四川省阆中市 │检察院以原告身份起诉 │判决 │

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│3 │2008年5月 │湖南省望城县 │检察院以原告身份起诉 │调解结案 │

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│4 │2008年7月 │广州市海珠区 │检察院以原告身份起诉 │判决 │

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│5 │2008年6月 │贵州省贵阳市 │检察院以原告身份起诉 │调解 │

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│6 │2009年2月 │江西省新余市 │检察院以原告身份起诉 │调解结案 │

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│7 │2009年6月 │江苏无锡市锡山区│检察院刑事附带民事诉讼 │判决 │

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│8 │2009年8月 │广东佛山市南海区│检察院支持南海区丹灶镇政府提起诉讼│判决 │

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│9 │2009年8月 │广州市番禺区 │检察院以原告身份起诉 │判决 │

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│10 │2009年9月 │北京市门头沟区 │检察院刑事附带民事诉讼 │民事部分未作判决│

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│11 │2009年10月│江西省星子县 │检察院以原告身份起诉 │调解结案 │

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│12 │2010年9月 │广州市番禺区 │检察院以原告身份起诉 │判决 │

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│13 │2010年12月│云南省昆明市 │督促环保局提起公益诉讼 │判决 │

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│14 │2011年4月 │湖南长沙市望城县│检察院支持受害人起诉 │未结案 │

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│15 │2011年9月 │深圳市宝安区 │检察院以原告身份起诉 │庭前调解 │

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│16 │2011年11月│浙江省平湖市 │检察院以原告身份起诉 │调解结案 │

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│17 │2012年8月 │嘉兴南湖区 │检察院以原告身份起诉 │调解结案 │

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│18 │2012年11月│广州市番禺区 │检察院以原告身份起诉 │判决结案 │

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对上表整理可见，从诉讼类型观察，目前检察机关参与环境公益诉讼均通过民事公益诉讼的方式，并无进行环境行政公益诉讼的探索。因此，笔者将下文探讨的检察机关参与的环境公益诉讼均为环境民事公益诉讼；从诉讼时间观察，检察机关参与环境公益诉讼分为两个时间阶段： 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一阶段是2008年前的零星探索，第二阶段是2008年之后的谨慎推行；从诉讼主体来看，主要以基层检察院为主，也有个别地市级检察院参与的案例；从地域分布上来看，广东（5件）最多，湖南、江西、浙江各2件，北京、云南、贵州、江苏、四川、山东等省份各有1件；从诉讼结果来看，有2件民事案件未结案，已结案件以判决为主（8件），也有5件案件调解结案，可视为原告均获得胜诉。但上述结果并不代表案件的办理没有法律上的障碍，结合笔者参与办理浙江省环境保护公益诉讼案件的体会，检察机关参与环境公益诉讼的操作难题很多，主要包括参与方式选择、是否具有原告资格、当事人的称谓、诉讼费如何承担、被告能否反诉、举证责任如何分配、适用何种归责原则、检察机关取证权的行使、能否适用调解、民事责任承担方式等诸多问题。由于篇幅有限，笔者仅对如下几个问题结合个案进行分析。

（一）原告资格的法律障碍

一直以来，我国《民事诉讼法》规定对起诉的原告“必须与案件具有直接利害关系”资格的限制，成为其提起环境民事公益诉讼请求无法逾越的司法障碍。在江西省新余市渝水区检察院提起的环境公益诉讼中，被告花园山庄委托代理人曾当庭提出，检察院以原告身份出庭起诉，目前尚无法律依据，且检察院与仙女湖水质污染没有直接利害关系，不符合原《民事诉讼法》原告起诉资格规定。浙江省平湖市检察院诉嘉兴绿谊环保服务有限公司等五被告环境污染一案中，检察机关的原告资格问题是庭审的争议焦点之一，几名被告数次对检察机关的原告资格提出质疑。

在广州市海珠区人民检察院诉陈忠明水域污染损害赔偿纠纷案的判决中，法院认为，国家所有的水资源不容许任何单位或个人的违法行为加以滥用或破坏。水资源被滥用或破坏，国家有权通过司法程序向违法行为人要求赔偿，弥补水资源遭受的损害。检察机关作为国家的法律监督机关，其检察权包括保护国家财产和资源免遭违法行为侵害，以及在国家财产和资源遭受违法行为侵害时有权代表国家提起诉讼。[1]在番禺区人民检察院诉博朗五金厂一案中，番禺区人民法院对环境民事公益诉讼的原告资格进行了理论解释。该法院认为：“当国家利益或社会公共利益遭到侵犯时，法律允许的组织可以代表国家或整个社会向审判机关提起诉讼，以维护国家和社会公共利益。”这种解释应当视为人民法院通过判决对环境公益诉讼中的原告资格范围进行了扩张。该判决书共四次使用了“社会公共利益”，一次使用了“公众利益”，将本案被告行为侵害的客体确定为社会公共利益，这种解释绕开了《民事诉讼法》关于原告资格的规定，填补了法律空白，应当视为中国法院能动司法背景下的重大突破，具有重要的借鉴意义。但最高人民法院对检察院在公益诉讼中是否具备原告资格的态度较为谨慎。在2004年6月17日，最高人民法院在给湖北省高级人民法院的关于恩施市人民检察院诉张苏文返还国有资产一案的复函[（2002）民立他字第53号]中明确指出：“检察机关以保护国有资产和公共利益为由，以原告身份代表国家提起民事诉讼，没有法律依据，此案件不应受理，如已受理，应当驳回起诉。”在司法审判实务中，该复函成为很多地方人民法院反对检察机关提起公益诉讼的理由之一。而当时的最高人民检察院对环境公益诉讼制度也持保留态度。（2）直到2009年初，最高人民检察院关于贯彻落实《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》的实施意见提出：“探索人民检察院提起公益诉讼制度，适时提出立法建议。”这也与检察机关2009年后环境公益诉讼的诸多探索形成呼应。

（二）能否适用调解的争议

表2 检察机关参与环境公益诉讼的结案方式

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│结案方式│判决│调解│未结│

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│案件数量│9 │7 │2 │

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通过案例整理，除北京市门头沟区检察院提起的刑事附带民事诉讼和湖南望城县检察院支持诉讼未结案外，其他案件均已结案，结案方式包括判决、调解两种。在两种结案方式中，判决结案不存在问题，值得探讨的是调解结案的妥当性。当然，对于结案方式发生争议的案件是检察机关直接以原告身份起诉的案件，对于支持起诉的案件，因检察机关并非诉讼当事人，结案方式的选择不再讨论。检察机关提起的环境公益诉讼能否调解主要关切两个问题：一是是否构成对环境受害人实体权利和诉权的不当处分的问题；二是调解的秘密性与公益诉讼的公共性是否冲突的问题。有人认为，检察机关提起的环境公益诉讼中，检察机关不具有处分权，其与另一方当事人之间不具有合意性，因此不适用调解原则。也有学者注意到，在调解结案方式的具体运作中，检察机关与环境侵害人之间的合意是否会贬损此类环境案件的公益性。[3]从实际操作角度来看，由于环境公益诉讼案件往往案情相对复杂、证据审核认定难度较大，以及考虑审判效率和社会效果等原因，采用调解方式结案对于法院和检察院来讲，更加便于操作和达到诉讼目的，但实际操作的选择并不能掩盖的是检察机关提起的公益诉讼，能否适用调解方式结案以及背后所反映的一系列理论难题，该难题并不仅仅是调解原则的适用问题，而是反映民事诉讼构造的重大问题，涉及到民事诉讼的本位、调解原则的内涵和属性、检察机关原告身份的本质、检察机关在公益诉讼中的权限、私权与公权关系及公共利益的维护等问题。如果不能厘清这些理论问题，片面地为了诉讼经济和迎合社会效果，往往会使公益诉讼偏离其应有的本位。

（三）诉讼请求和判决结果的协调难题

我国《侵权责任法》规定的责任承担方式包括停止侵害、排除妨碍等八种。检察机关提起环境公益诉讼时可以提出哪几种诉讼请求，各地做法不尽相同，也引起诸多争议，焦点是检察机关能否请求赔偿损失，法院判决的赔偿金该如何处置。在前述14个案例中，大多数原告提出的诉讼请求均为停止侵害、排除妨碍、消除危险等行为性要求，如新余市渝水区人民法院（2008）渝民初字第02214号民事调解书确认：“一、 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一被告新余市河下镇仙女湖花园山庄，第二被告新余市鹿洲发展有限公司于2009年3月6日前污水的排放达到《新余市人民政府关于仙女湖水环境综合整治方案》中规定的零排放标准；刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、第二被告新余市鹿洲发展有限公司同意于2009年3月6日前对鹿场实行搬迁。”有7个原告提出赔偿损失的要求，并均获得法院的支持。对于赔偿金的处置，目前有三种方式：1．赔偿给当地实际受害人，如望城县人民法院[2008]望民初字第670号民事调解书确认，被告自愿按照县环保局制定的环境污染标准增加10％予以赔偿，并在协议签订15日后补偿到位；2．赔偿金上交国库，如判决责令东泰厂立刻停止污染行为，并赔偿环境污染损失和费用共6.25万元，赔偿款项由原告受偿后上交国库；3．赔偿金进人专项基金，如云南昆明判决两被告公司立即停止对环境的侵害，向“昆明市环境公益诉讼救济专项资金”支付赔偿金417.21万元人民币。上述三种赔偿金的处置方式均有一定的合理性，但都缺乏明确的规范，这样容易导致公益诉讼最终的结果并不能真正使公共利益得到维护，影响检察机关提起公益诉讼的权威性和实际效果。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、检察机关参与环境公益诉讼的方式选择

通过对表1的整理可以发现：目前我国检察机关参与环境公益诉讼的方式主要是以原告的身份向法院提起民事公益诉讼，其他的形式则包括督促环境保护行政主管部门或者地方政府起诉和刑事附带民事诉讼等。具体数量关系如下表所示：

表3 表1案例中的检察机关参与环境民事公益诉讼的具体方式

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│介入方式│直接起诉│支持（督促）起诉│刑事附带民事诉讼│

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│案件数量│10 │3 │2 │

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尽管笔者整理的这些案例大部分最终获得了法院的判决支持或者调解结案，但并不代表这些具体的参与模式不存在着理论论证上的欠缺，对于检察机关参与环境公益诉讼的可行路径，亟待从理论上进行全面反思。虽然目前已有大量的理论文献论证检察机关提起环境公益诉讼的合理性，[4]但这并不能改变检察机关提起公益诉讼无明确法律依据的尴尬现状。现实背景下，应当以现行法律的规定作为开展公益诉讼尝试的出发点，在法律框架内寻求检察机关参与环境公益诉讼的可行之路，同时在实践中积累经验和问题，为检察体制改革和《民诉法》与《环境保护法》的立法完善提供素材。

通过对前述案例的整理，笔者认为，结合现行法律规定，检察机关通过刑事附带民事诉讼（下文笔者简称为“刑附民”）和民事支持起诉（督促起诉）参与环境公益诉讼具有明确的法律依据，应当是当前检察机关参与环境公益诉讼优先选择的方式。对于以原告身份起诉的法理分析，由于当前缺乏明确的法律依据，检察机关的探索应当谨慎推行。因《民诉法》已经对此作出了相应规定，笔者将结合该规定在下文进行分析。

（一）检察机关采用“刑附民”方式参与环境公益诉讼的法理分析

《刑事诉讼法》第99条第2款规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”；第168条第4项规定，人民检察院在审查起诉时，必须查明“有无附带民事诉讼”。2012年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第142条规定，如果受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理。从而将检察机关提起附带民事诉讼的范围限定于国家、集体财产因犯罪行为遭受物质损失的案件，提起附带民事诉讼的前提是受害单位没有提起附带民事诉讼。最高人民法院2000年发布的《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》（以下简称《规定》）中规定：“因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼。”该《规定》将可以提起刑事附带民事诉讼的情况限定为两类：一是人身权利受到犯罪侵犯而致物质损失的，如侵犯公民人身权利和民主权利类犯罪中的伤害罪、杀人罪、非法拘禁罪等；二是财物被犯罪分子毁坏而致物质损失的，如大部分危害公共安全和一部分破坏社会管理秩序类犯罪中的放火罪、爆炸罪、破坏通讯设备和交通设施的犯罪、故意毁坏财物罪等。[5]由此可见，《规定》将检察机关提出刑事附带民事诉讼请求范围限于因犯罪分子的犯罪行为而遭受的物质损失，排除了对非法占有、处置等行为造成的财产损失案件的求偿，亦排除了对生态环境利益造成损失的求偿。检察机关刑事附带民事诉权源于刑事诉讼法的授权，法律仅以犯罪对象限权，即限于国家、集体财产损失案件；《规定》作为人民法院应用法律的解释，对检察机关刑事附带民事诉讼范围的限制不符合上位法的规定，检察机关作为国家的法律监督机关，当环境犯罪行为造成以国家和集体为主体的民事权益和环境权益损害时，有权代表国家提起刑事附带民事诉讼。

考察检察机关以“刑附民”的方式所提起的环境公益诉讼案例，从被请求的主体方面看，检察机关既可以针对被告人而提起，也可以针对被告人和对环境侵害行为造成的财产和身心健康损失应负民事责任的一切单位和个人而提起。换言之，检察机关提起附带民事诉讼的刑事追诉对．象可能与民事责任承担主体并不相同，这样的制度安排，可以保证检察机关在环境犯罪与环境侵权产生责任竞合的情况下，为生态环境的损害填补提供更大的空间。

注释:

[1]广州海事法院（2008）广海法初字第382号判决书，转引自李挚萍、詹思敏等：《实践中的水域污染公益诉讼》，载谢进杰主编：《中山大学法律评论》第9卷，第1辑，法律出版社2011年版，第110页。

[2]国家环保总局2005年在起草关于环保工作决定过程中，曾经专门征求最高人民检察院的意见。最高人民检察院2005年8月5日回复提出：“近年来，环境污染致害事件呈明显上升趋势。由于缺乏相应的诉讼救济机制，因行政机关明显违法行政、滥用许可权造成公害事件的情形，无法通过诉讼途径解决，因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。”该回复就建立环境公诉制度建议：“通过修改、完善相关法律，国家建立环境民事、行政公诉制度，明确民事行政公益诉讼的相应程序。”

[3]蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，《中外法学》2011年第1期。

[4]例如齐树洁：《环境公益诉讼原告资格的扩张》，《法学论坛》2007年第3期；蔡彦敏：《中国环境民事公益诉讼的检察担当》，《中外法学》2011年第1期；何燕：《检察机关提起民事公益诉讼之权力解析及程序构建》，《法学论坛》2012年第4期。

[5]邵世星：《刑事附带民事诉讼疑难问题研究》，中国检察出版社2002年版，第34页。

出处:《东方法学》2013年第5期