检察机关参与环境公益诉讼的双重观察（下）

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——兼论《民事诉讼法》第55条之完善

关键词: 检察机关，环境公益诉讼，《民事诉讼法》

内容提要: 通过对案例的研究整理，可明辨检察机关参与环境公益诉讼经历的曲折起伏与理论难题，参与途径亦可归纳为直接起诉、支持起诉和刑事附带民事诉讼等方式。其中，支持起诉和刑事附带民事诉讼这两种具体的参与方式具有明确的法律依据，而检察机关直接提起环境公益诉讼的方式目前仍存在一定的争议。《民事诉讼法》开创了我国环境公益司法救济机制的先河，突破了传统的当事人理论，将法律规定的机关和有关组织确定为公益诉讼的起诉主体。当前应从案件范围、起诉主体、诉讼请求类型、是否适用反诉及调解等方面加以完善。

（二）检察机关采用支持起诉方式参与环境公益诉讼的法理分析

根据笔者在前文中所进行的案例梳理，有三个地方的检察院选择以支持起诉的模式参与环境公益诉讼。从三个地方检察院支持起诉的对象来看，湖南省望城县人民检察院支持当地十多户村民起诉某砂石厂，支持对象为环境污染的受害人，应视为典型的民事支持起诉；云南昆明市和广东佛山市人民检察院支持当地政府和环保部门起诉污染者，支持对象为公权力机关，实际上是检察机关作为法律监督机关，监督公权力主体依法进行救济，概括为督促起诉更为恰当。对于传统的民事支持起诉，检察机关的参与争议不大，对于督促起诉这种方式，笔者认为，此种方式亦具有理论和法律上的依据。

我国《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”我国《物权法》第45条规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权；法律另有规定的，依照其规定。”第46条规定：“矿藏、水流、海域属于国家所有。”第48条规定：“森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”保护环境利益不受侵害应当认为是各级政府的重要职责之一。环境保护行政部门作为各级人民政府的组成部门，由其对外代表政府行使国家所有权具有法律依据基础。从实务操作上看，环境损害的复杂性使得环境诉讼的取证难度较大，与其他的部门或者个人相比，环保部门更具有行政性、执法性、专业性、直接性和及时性的优势。2010年7月最高人民法院在《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若于意见》（以下简称《意见》）中要求：各级人民法院依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为。在当前检察机关直接提起公益诉讼缺乏明确的法律依据的情况下，为提高公益诉讼效率，应当克制创新冲动，优先采用已经被制度认可的模式进行诉讼。上述《意见》明确指出环境保护行政部门可以代表国家提起环境污染引起的公益诉讼。检察机关可以将该《意见》与《民诉法》中的支持起诉规定相结合，采用支持起诉或者督促起诉的方式参与环境公益诉讼。

三、检察机关参与环境公益诉讼的法理分析

诉讼制度必须体现出对现实社会利益的关切，这是设置诉讼制度的应有之义。我国的检察制度改革作为整体语境意义上的司法改革的重要组成部分，需要“充分利用改革开放的大环境和创造的条件，通过司法改革，不断地加以探索和总结。这不仅能够满足当前对公益诉讼的迫切需要，也为国家今后的立法活动积累宝贵的经验”。[6]

（一）检察机关提起环境公益诉讼的法理基础

现代社会背景下的民事诉讼不再纯粹是当事人之间的个人利益之争，当私权的滥用侵害了社会公共利益、危及到公法秩序的安宁时，更应该强调国家在实现公共利益上的责任，根据社会发展阶段的不同，国家承担责任的重点也不尽相同，从古典的维持秩序任务到后来社会补偿的公正分配，最后是应付集体性的危险情况。[7]在工业化、城镇化高速发展的转型中国，与环境污染损害和生态破坏的风险共舞已成为无从逃避的宿命。此时的国家责任更应强调风险的预防和矫正责任，为应对风险，作为国家法律监督的检察机关参与环境公益诉讼便具有了理论上的支撑。公益诉讼案件涉及到社会不特定主体的利益，民事主体对其权利的处分以不损害国家利益、社会公共利益和他人的合法权益为前提，否则，国家就有干预的必要。“法律是一个规则、原则和标准组成的体系，在它们面对新的复杂事件时，需要对他们进行梳理、筛选和重铸，并要根据某种目的加以应用”。[8]如果由于社会变化或者其他情况，导致原有的诉讼模式不适应现实的要求，就必须创造并引入新的诉讼模式。而诉讼模式的追加其实就意味着创制新的实体权利和新的实体法。通过对各国关于未类型化社会纠纷的处理方式的考察，可以清楚地发现，各法治先进国家的诉讼体系都具有两个鲜明的共同特征：广涵性和开放性，即诉讼体系都具有极强的包容性，基本上可以将一切法律争议都纳入诉讼轨道，而不留下权利救济的真空；当既有的诉讼方式不能满足现实的需要时，又不墨守成规、故步自封，而是不断通过诉讼实践创造出新的诉讼类型。

检察机关作为社会公共利益的代表之一，通过一定的制度途径和现实空间介入到民事诉讼中，是履行其职责的一种有效方式。检察机关的公诉权首先形成于对犯罪行为的国家追诉，但对刑事犯罪的追诉已经不能包含公诉权之行使的所有形式。从世界范围内看，自检察制度产生至今，检察官的角色已经发生了从“国王的代理人”到“公共利益的看护人”的转变。早在19世纪末，德国法学家萨维尼便指出：“检察官应担当法律守护人之光荣使命，追诉犯法者，保护受压迫者，并援助一切受国家照料之人民。”[9]这说明，检察权在本质上是一种监督权，包括对法官的监督和对警察的监督，公诉权只是作为法律监督权的一种权能或手段而存在，通俗地说就是检察机关向法院提起公诉只是其实行监督的一种方式。[10]因此，公诉权的涉猎范围的确定以是否属于公益为标准，公益是一种价值的概念，国家为实践公益要求而建立各种法制，在现代的民主理念，系以公益作为国家各种权力行为的合法性理由。[11]

（二）检察机关提起环境公益诉讼符合现代当事人理论

传统当事人理论的基本特点在于要求当事人与案件有“直接利害关系”，只有民事实体法律关系的主体才能成为民事诉讼的当事人，并且实体的关联性与判决的拘束力范围是统一的，即当事人、利害关系人与裁判拘束力所及范围形成三位一体的状态。[12]随着社会关系的不断复杂化，传统当事人理论已经不能适应法治发展的需要，“诉讼信托理论”便油然而生，即委托人通过实体权利和诉讼权利的转移成立诉讼信托关系之后，受托人便具有正当合法当事人的地位。

在环境法领域，扩大环境公益诉讼原告资格的范围，已成为当前世界各国环境立法的一大趋势。而民事诉讼当事人理论也超越了原先的“直接关系人”理论，提出了“程序当事人同实体适格当事人相区别”的理论，该理论将诉讼当事人概念与实体上系争权利关系的主体分离开，不以实体法为标准来判断谁是案件中的当事人。所谓程序当事人，指的是在民事诉讼中，一切以自己的名义起诉和应诉，要求人民法院保护其民事权利和法律关系的人及其相对方，不论他是否与所主张的利益有关，也不论他所主张的利益是否得到法律的承认。[13]人民检察院作为国家的法律监督机关，在社会公共利益受到侵害时作为原告，可以视为程序当事人，这从理论上解决了检察机关的原告资格问题。

有人认为，检察机关作为原告与其法律监督机关的职能定位互相矛盾，笔者认为该观点混淆了监督者与裁判者的差异。检察机关作为监督者是参与者，并非裁判者。虽然检察机关在参与的环境公益诉讼中具有原告和法律监督者的双重身份，但这并不意味着这两个角色必然会发生冲突。赋予检察机关起诉权不会影响其法律监督机关的身份，检察机关法律监督的性质也不会妨碍其行使起诉权。监督的参与性要求它一定要有参与的动力和积极性。“事实上，一直以来在我国刑事诉讼中，检察机关同样是具有双重身份的。这为检察机关在民事公益诉讼中的双重角色定位提供了借鉴的范式，同时也表明检察机关在民事公益诉讼中处理好双重角色定位是具有现实经验和基础的。”[14]

（三）检察机关参与环境公益诉讼的本土资源

对于检察机关提起公益诉讼的正当性问题，很多论述均通过援引国外关于检察机关参与民事诉讼的规定来进行论证，也有以国外检察制度作为依据对民事公诉的妥当性进行质疑。世界上不存在一种具有普适性的检察制度，检察制度本身仍是一个尚在不断发展、不断完善中的制度。我国正处于社会转型时期，在经济发展高速增长的同时也对环境的承载力构成了重大挑战。我国社会结构的变化总体上滞后于物质文明的发展，社会公共利益是客观存在的，而公民社会的形成需要一个培育的过程，我国公共性社会组织的发展状况并不能满足公益诉讼的要求，如果由个人直接提起公益诉讼，较低的诉讼门槛可能会使公益诉讼滥用成为一种潜在的危险。考虑到我国司法资源的有限性，检察机关参与环境公益诉讼可以避免起诉的随意性，有效控制公益诉讼的数量，提高公益诉讼的质量，真正发挥公益诉讼保护公共利益的作用。赋予检察机关参与环境公益诉讼的权力，并不意味着所有的环境纠纷都应当由检察机关

代表国家、社会、大众来起诉。检察机关参与环境公益诉讼必须遵循谦抑性原则，[15]基于对私法和私权的最大程度的尊重，应设置相应的条件规制检察机关在提起环境公益诉讼中的行为，明确这种行为只有在符合必要且适当的条件前提下方可进行，以防范公权力僭越私法自治的底线。

四、《民事诉讼法》第55条之完善

《民诉法》第55条首次对公益诉讼作出明确规定，在我国公益诉讼制度发展史上具有划时代的意义，标志着立法朝着维护环境公益的司法救济机制迈出了举足轻重的一步。不过，从另一方面而言，只有一个条文的规定，仅为该项制度的创立提供了法律依据，具体的程序实施规则尚须立法机关出台立法解释或司法机关制定专门的司法解释加以完善。笔者结合办理环境公益诉讼案件中所遇到的难题，提出如下完善意见。

（一）完善公益诉讼案件范围的规定

首先，从立法的整体协调来讲，将所有对公益诉讼的希望全部由《民诉法》第55条来承载，有些不能承受之重。因为现行的民事诉讼法是基于传统私益诉讼进行设计的，仅仅靠增加一个条文便欲解决破冰的问题，可能造成与民事诉讼法其他条文的不相协调。如《民诉法》第3条规定，人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定。很显然，公益诉讼特别是环境保护的公益诉讼并不能纳入这一条的案件范围之内。

其次，公益诉讼是随着社会发展而产生的概念，对其内涵和外延的认识是一个渐进的过程，尚需在实践中不断寻求共识，因此对案件类型的规定不宜过分明确具体，否则会造成法律实施的障碍。《民诉法》规定了两大类行为可以提起公益诉讼，一类是污染环境的行为；一类是侵犯众多消费者合法权益的行为。当前对这两种行为进行规定十分必要，但通过仅列举两种行为的立法方式显得过于应时性，而缺乏开放性。

再次，应增加环境公益诉讼案件的范围，将生态环境利益纳入其中。公益诉讼之诉的利益，应当超越民事实体法规定的利益，而涵盖宪法和环境保护法赋予法律主体的环境权益，在适用案件范围上应包括森林砍伐、水污染、空气污染、海洋污染、食品污染、重金属污染、危险废物和危险化学品污染、采矿、噪声、历史遗迹与文化遗产保护等。因此，在实际操作中可以通过单行法（如《环境保护法》的修改）和司法解释的形式加以完善。

（二）完善公益诉讼起诉主体的规定

《民诉法》第55条规定，可提起公益诉讼的主体是“法律规定的机关”和“有关组织”，从理论上丰富了我国的当事人制度，民事诉讼中当事人的资格得到更具普遍性的扩展，为新公益诉讼进入司法保障和救济提供了法律依据。但两个主体的概念都有些模糊和宽泛，为了避免实际应用中的分歧，应当将上述概念予以明确。

首先，将“法律规定的机关”明确为一项法律授权性规范，根据以往的理论和实践经验，可直接授予检察机关和环境保护行政机关，我国国家机关包括很多类型，将“法律规定的机关”予以明确，直接赋予检察机关提起公益诉讼的主体资格，既可以避免混淆，又符合现行有关行政机关提起公益诉讼的规定，如《海洋环境保护法》第90条关于海事部门起诉的规定。目前争议较大的问题是行政机关的起诉主体身份与其行政管理主体身份是否冲突。以环境公益诉讼为例，由于环境公益诉讼往往会涉及到污染原理等专业知识，行政机关具有足够的人力资源和专业优势，在损害结果、损害行为和因果关系等方面的证据收集更加能够满足诉讼的需要。但行政机关同时又是监管主体，其已经具有了行政处罚等行政管理权，如果作为起诉主体，该权力和民事主体的请求权难免会发生一定程度的混同。另一方面，环境受损往往与环境行政机关管理缺位有关，甚至还有地方保护主义和部门保护主义作祟。从某种程度上讲，环境利益受损，相关行政机关难辞其咎。因此，由相关行政机关提起环境公益诉讼往往“动力不足”。笔者认为，环境保护行政机关行使行政管理权遵循的是执法原理，其行使公益诉权遵循的是诉讼原理，两者并不冲突，只要通过单行法的立法设计，对违法者的行政处理与要求民事赔偿可以并行不悖，这一点《海洋环境保护法》的规定就是一个例子。为防止这种角色冲突的发生，可以通过单行法对其可提起的事项进行限制。

其次，“有关组织”是一个不特定的概念，我国《民诉法》将“有关组织”作为提起公益诉讼的主体，却没有对其进行立法解释，这就使得法院在受理环境公益诉讼案件的时候，往往不得不对“有关组织”进行原告资格上的甄别。例如，2013年3月中华环保联合会诉潍坊乐港食品股份有限公司第三商品猪养殖场水污染案。

从《民诉法》修改过程来看，当初草案使用的是“社会团体”概念，最后才改为“有关组织”。之所以作出这样的修改，是因为立法机关认为我国登记注册的“社会团体”范围较为狭窄，而“有关组织”是一个非常宽范的概念，即使没有办理“社会团体”登记手续，只要是“有关组织”就可以向法院起诉，这实际上扩大了原告资格范围，但实践中法院受理却采取慎之又慎的态度。因此，“有关组织”是一个需要重新界定的概念，根据环境保护部2010年发布的《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，环保社会组织是以人与环境的和谐发展为宗旨，从事各类环境保护活动，为社会提供环境公益服务的非营利性社会组织，包括环保社团、环保基金会、环保民办非企业单位等多种类型。

（三）完善公益诉讼案件特别程序的规定

1．对诉讼请求类型作出规定

公益诉讼的诉讼请求怎么规定，关系到法院如何判决（调解），这两者都是有争议的问题。以环境公益诉讼为例，本文免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一部分已经作了相应整理，争议焦点是能否请求赔偿、能否判决（调解）被告向原告赔偿，赔偿金如何处置。笔者认为，检察机关参与的环境公益诉讼案件往往是纯公益性环境损害，这种损害理应包括经济上的损害。虽然检察机关是程序性原告，但其提起诉讼的目的是对被损害的实体权益进行救济，请求被告损害赔偿具有实体法上的依据，但判决（调解）赔偿的实际收益不能由程序性原告所享有，而应最终支付给实体权利义务人，如果原告不能请求赔偿，仅仅要求行为上的责任，便失去了环境公益诉讼对不特定多数人的经济补偿以及生态修复的意义。对于赔偿金的去向，昆明市通过地方政府规章的形式专门出台《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》，将判决的损害赔偿金支付给该专项资金，规范了资金的用途，值得借鉴。

2.对是否允许被告提出反诉作出规定

在检察机关直接提起的环境公益诉讼中，被告不能针对检察机关提起反诉，这是检察机关作为国家法律监督机关的属性所决定的。由于环境公益诉讼的起诉主体仅仅是程序性当事人，与实体当事人相分离，反诉的主张应当是针对实体权利义务人提出，而不能针对环境公益诉讼原告提起反诉。其原理并非是由于原告代表国家或公共利益，享有免被反诉的特权，而是由于反请求的对象在本诉中没有作为原告出现，反诉权处于一种事实上不能行使的状态。此时被告只能针对实体法律关系的相对方另行起诉。

3．对能否适用调解作出规定

公益诉讼能否适用调解取决于对法院调解制度性质的认识。一般认为，调解制度是当事人行使处分权和法院行使审判权相结合的产物。[16]基于这样的认识，公益诉讼案件不具有合意性，不能任由双方当事人行使处分权。但是作为国家法律监督和法律守护人的检察机关基于诉讼信托关系，代表的完全是国家、社会和公民的环境公益，即可避免其作出牺牲公共利益的行为。事实上，由于调解作为一种重要的诉讼替代机制以及内容上的开放性，环境公益诉讼案件适用调解可以收到更好的法律效果和社会效果。法院的裁判只能就原告的诉讼请求作出裁决，而不能就诉讼请求是否符合双方当事人的长远利益进行规划。环境公益诉讼案件的提起往往是基于长远利益的考虑，通过调解可以固定被告作出超越诉讼请求的让步，更加有利于公共利益的实现，更好地实现办案的社会效果与法律效果的统一，这一目的通过判决是无法实现的。为此，环境公益诉讼的调解过程和结果都必须向公众公开，以限制公益诉讼原告的权力行使。

当然，环境公益诉讼特别是检察机关提起的环境公益诉讼亟需解决的问题还很多，如检察机关是否缴纳诉讼费用、是否享有调查取证权、财产保全请求权、审判监督权以及判决效力的扩张等问题，由于这些问题都与检察机关在环境公益诉讼中的地位密切相关，限于篇幅，本文不作探讨。建议最高人民法院、最高人民检察院通过司法解释的方法在法律授权范围内对环境公益诉讼案件如何适用法律作出明确、具体的指导性规则，以为具体案件的办理提供具有可操作性的方法。

五、结论与展望

立法是法治完善的必由之路，但当出现法律空白时，对基层司法实务部门摸索创新的实证研究是发展法律规范的一条重要途径。对于环境公益诉讼而言，既需要等待《环保法》等相关法律的修正完善，也需要研究检察机关参与环境公益诉讼的程序性和可操作性等问题。我国检察机关和学术界在环境公益诉讼课题上的不懈探索，充分体现了在环境风险压力剧增的情势下中国检察机关的社会责任担当。对检察机关参与环境公益诉讼的研究，既需要理论上的论证，更需要实证上的分析。理论和实践的证成，方可回应理论界的质疑，消除实际操作中的分歧，实现检察机关内部共识。剖析检察机关参与环境公益诉讼的个案，一方面可以折射中国环境公益诉讼的发展脉络，另一方面也丰富了中国环境公益诉讼的理论，给诉讼法学界和环境法学界提供了诸多活生生的研究素材。在中国当前的国情下，检察机关适时参与环境公益诉讼，是推行环境公益诉讼制度的最有效路径，将对公民环境权的保护发挥历史性的作用。承载着环境公益诉讼梦想的《民诉法》第55条，坚定了检察机关维护社会公共利益的决心，但当前检察机关参与环境公益诉讼仍须保持慎重和克制。由于资料收集和整理方法上可能存在缺陷，致使本文选择的分析样本可能不足以一览中国检察机关参与环境公益诉讼的全貌，但笔者试图以这几类典型案例为基础进行类型化分析，在实践创新的冲动和法律规定的保守之间寻找一条有限制的、符合法律制度文化变革需要的渐进主义进路。

注释:

[6]陈云生：《宪法视野和宪政界域中的公益诉讼》，《法学研究》2006年第6期。

[7][德]哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版，第537页。

[8][美]本杰明·卡多佐：《法律的生长》，刘培峰、刘晓军译，贵州人民出版社2004年版，第28页。

[9]樊崇义：《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第572页。

[10]转引自林钰雄：《检察官论》，法律出版社2008年版，第23页。

[11]黄学贤、王太高：《行政公益诉讼研究》，中国政法大学出版社2008年版，第225-226页。

[12]陈新民：《德国公法学基础理论》，法律出版社2010年版，第258页。

[13][14]齐树洁、苏婷婷：《公益诉讼与当事人适格之扩张》，《现代法学》2005年第5期。

[15]检察权的谦抑性本是刑事诉讼中的概念，即刑事诉讼中的检察权行使，要尽可能地保持克制、妥协、宽容，这就是检察权的谦抑性。

[16]江伟：《民事诉讼法专论》，中国人民大学出版社2005年版，第285页。

出处:《东方法学》2013年第5期