拆迁变法离不开人民参与

　　一、怀念孙志刚时代的勇气

　　2009年底发生的唐福珍自焚事件一般被认为是孙志刚事件在征地拆迁领域的翻版。无论在起因、性质还是处理方式上，两次事件确实有诸多相似之处。两者都被认为是公权力滥用引发的悲剧，也都涉及饱受社会诟病的制度——致孙志刚于死地的是1982年实施的收容遣送办法，促发唐福珍自焚的则被认为是城市拆迁条例；两者都不仅通过媒体传播激起了社会对受害者个人的巨大同情，而且也以学者上书全国人大为契机引发了社会对制度合法性的广泛质疑和批判。最后，两者也都同样惊动了中央高层，并迅速产生了来自中央的直接干预——这本身是十分正常的，因为无论收容遣送还是城市拆迁都是国务院条例确定的制度：“解铃还需系铃人”，全国性的制度缺失自然需要中央出面纠正。不过就在这里，两次事件展现出一点重要不同：在2003年4月25日《南方都市报》首次报道之后，孙志刚事件促使中央迅速采取行动，于8月1日便正式废除旧条例并施行流浪人员救助办法，距离孙志刚悲剧成为公共事件仅三个多月，真可谓雷厉风行；反观唐福珍事件，虽然当时的确促发国务院法制办迅速出台新条例的征求意见稿，但是半年多过去却至今仍停留于“草案”阶段，而且草案修改进程“密不透风”，难免让外界怀疑是否已在地方政府压力下偃旗息鼓。然而，地方政府的征地拆迁可是一点也没有“偃旗息鼓”；恰好相反，新条例随时出台的可能性犹如一柄悬在头上的“达摩克利斯之剑”，令各地政府争先恐后、争分夺秒加紧拆迁，惟恐错过旧体制的“最后一班车”。

　　对比孙志刚和唐福珍事件，制度变迁的进程给人感觉是极其不同的。孙志刚案面对的是实施了至少二十多年（追溯得更远的话可以延伸到半个世纪）的收容遣送制度，但是国务院在短短三个月内就以性质完全不同的自愿救助制度取而代之；事实上，如此剧烈的变化让人担心改革是不是来得太快了。这种疾风骤雨式的变革方式或许会在法律细节上考虑欠周，但是至少让人感佩中央的决心、信心和勇气，迅速而有效的中央行动也部分消除了旧制度的长期实施所造成的恶劣社会影响。相比之下，2001年制定的城市拆迁条例实施不到十年，却似已坚如磐石、根深蒂固，以至实质性的变法遥遥无期变得。近日，国土资源部表示要将征地补偿标准提高20%-30%（“国土资源部：征地补偿将普遍提高两至三成”，《新京报》2010年7月24日）对于这样的“利好”消息，我只能说，全国每年那么多征地拆迁引发的上访大概不是因为少了百分之二三十的补偿才发生的；既然不能实质性地解决问题，这类有限的调整对于营造和谐、稳定局势有多大作用呢？今天，我们尤其需要孙志刚时代的勇气和担当。也只有对征地拆迁制度进行大刀阔斧的改革，才能重建人民对政府的信心。

　　刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、变法关键还在解决“钱的问题”

　　当然，拆迁变法疑似搁浅并非中央不为，而实在是有难为之隐。在改革难度上，城市拆迁条例确实远超过收容遣送办法。如果说收容遣送只是为地方警察和收容所提供了敲诈被收容者的机会，那么现行征地拆迁体制则不仅为地方政府创造了滚滚不断的财政来源，以至土地财政成了税收之外的地方“二财政”，而且也为部分官员提供了大量灰色收入——总之，形成了强大的地方既得利益集团。拆迁变法要革除地方“二财政”的制度基础，无疑动了几乎每个地方政府的“奶酪”，因而地方阻力是收容遣送改革所不能比拟的。归根结底，变法阻力还是在于“钱的问题”没有解决。

　　这并不是说地方政府在这个问题上一定有错，或所有的地方财政行为都是不正当的。且不说追求财政最大化是每个政府的天然倾向，设立地方政府的目的正在于为地方人民服务，而任何服务都是有成本的；如果政府不收钱，就无法维持自身的存在，更无力提供公共服务。事实上，现代国家的政府为福利、医疗、义务教育等公共事业投入了巨大财力，而所有这些最终都得由纳税人自己买单。中国地方财政收入是否正当，完全取决于地方政府提供的有效公共服务。目前中国公共财政的ABC是政府征税在数值上不算多也不算少，但是政府提供的公共服务实在太少，一般仅限于地方治安、义务教育等基本行政功能，至多是承担造桥修路等基础建设，失业救济和医疗保险等社会福利则至今维持在很低的水平上，在农村许多地方根本没有被纳入政府义务范围。以如此低水平的产出衡量，中央和地方各级政府去年已达6.8万亿的财政总收入显然不是一个小数。这样就自然产生了一个问题：这笔钱究竟用到哪里去了？为什么地方政府还在“喊穷”？为什么中国纳税人在缴纳了即便按发达国家标准也不算少的税之后，还要被地方“二财政”再征收一次？

　　这些问题至今只能说是一笔“糊涂账”，就和中国的房价结构一样。都说中国“一线城市”房价过高，但究竟什么因素是高房价的主要推手，中国经济学家并没有给出一个令众人信服的权威答案：有的说是市场供需关系的自然规律，有的说是政府卖地价格太高或人为控制土地供给造成住房供不应求，有的说是房地产商利润太大，有的说是境内外游资炒作哄抬的结果……在这片纷乱嘈杂之中，我们不知道政府批地等人为政策因素究竟占了多大比例、遏制房价上涨过快的“窍门”究竟何在、我们对城市房价及其政府调控的手段和能力应该有一个什么样的预期，因为政府从来没有公布过可靠的相关数据和信息，社会也从来没有就这些问题进行实质意义的对话。然而，这些前提问题不弄明白，中国的房价调控注定是“盲人骑瞎马”，甚或只是在忽悠公众感觉。同样的，中国的财政结构及其所对应的地方公共需求也是不明不白。某个地方究竟需要政府做多少事、这些事情需要多少钱、目前的地方税收和中央转移支付够不够、中央是否有义务并有能力下拨更多经费，这些问题直接决定了地方土地财政的合理性乃至正当性。如果地方开支确实为公共服务所需，没有用于贪污腐败、“三公”消费、楼堂馆所或冗员工资，而地方收入确实不能满足真实的地方需要，那么问题症结就不在于土地财政，而在于中央和地方的财政分配。如果是这种情况，而中央不帮助解决地方财政问题，那么拆迁变法就成了一场“零和游戏”：或者继续维持现有的非人性拆迁制度，或只是通过一部换汤不换药或徒有虚名、落不到实处的新法，地方征地拆迁依然我行我素；或者成功实现实质变法和有效削减土地财政的目标，但后果只能是进一步削弱已经严重不足的地方公共服务。

　　问题在于，这只是一个“如果”而已；事实究竟如何，无论问起中央、地方还是公众，答案恐怕都是一概“不知”，因为我们从来没有公开讨论过各级政府究竟应该提供哪些公共服务、纳税人应该为此交多少税、这些税钱应该怎么在中央和地方分配、实际上又用在哪些地方，因而地方政府是否真的“缺钱”、缺口多大是一笔地地道道的“糊涂账”。国家统计局或财政部每年确实都公布一些财政统计数据，但是从这些线条极粗的信息中根本看不出什么名堂。近年来，广东等少数地方的人大开始对财政监督发挥更大的作用，但是人大监督在全国范围内还不成气候，即便在广东这样的地方相信也不是所有的财政收入和开支都清清楚楚。没有这些信息，就无从判断地方土地财政的是是非非，自然也找不到让拆迁变法停滞不前的真实障碍所在。和房价调控一样，征地拆迁制度也只有在大体知情的基础上才可能得到良性改革：如果地方确实难以满足正当财政开支，中央即有义务提供适当转移支付；如果地方土地财政只是用于政府挥霍浪费甚至为官员个人寻租创造机会，那么无论地方抵制如何强烈，都应该义无反顾地将制度改革推进下去。

　　三、人民缺位，改革倒退然而，面对强大的地方既得利益抵制，制度改革的动力究竟何在？

　　孙志刚时代可以指望一个雷厉风行的中央主动废除收容遣送，同样的变法模式却未必能在既得利益云集的征地拆迁上重演。毕竟，权利不是免费的午餐，就和八十年代一首歌里唱的“幸福不是毛毛细雨”一样，“不会自己从天上掉下来。”既然现行征地拆迁制度损害的是中国社会大多数人的权利，制度改革的最终动力当然只能来自人民——这不是一句口号，中国现实就是如此。改革开放三十年的中国经验或教训表明，如果没有人民参与，就不可能打破既得利益的重重阻力，真正的改革就难以进行下去，或者半途而废、或者蜕化变味，甚至有的所谓“改革”一开始就是制度倒退。事实上，现在看来，2001年施行的《城市房屋拆迁管理条例》就是一次缺乏人民参与下发生的制度倒退；它在没有广泛征求民意的情况下，将原先的实物补偿改为货币补偿，取消了先安置、后拆迁的原则，并授予地方政府和开发商不受控制的征地拆迁权力，形成了根深蒂固、难以撼动的地方既得利益堡垒，同时造成全国成千上万唐福珍式的个人悲剧和群体冲突。这些冲突和悲剧充分验证了一条简单道理：一旦人民缺位，那么改革必然停滞甚至发生倒退。

　　此次拆迁变法虽然也公开征求意见并收集了公众对征求意见稿的六万多条评论，但是人民对制度改革的参与仍然是十分间接的，甚至连新条例是否已“胎死腹中”都不知道。和地方政府可以直接游说并影响中央有关部门相比，人民只能在外围反映自己的诉求并产生模糊而间接的压力，至多通过几个学者来回传递信息。学者确实可以提出很好的建议，但是显然无法触动强大的既得利益势力。为民请命是中国知识分子的优良传统，在民主机制缺失的环境下发挥了官民沟通的桥梁作用，但是历史早已证明这种作用注定是有限的。司法改革在法学界几乎取得了一致认同，但末了还是开倒车，就是一个缺乏人民支持的改革难免失败的明证。要将拆迁制度改革继续推进下去，人民还得有机会站出来直接表达自己的诉求、维护自己的权利、推动对自己有利的改革。另一方面，地方政府也没有必要总是把自己定位成一个躲躲藏藏、暗地游说的“影子”。如果地方确实存在正当的财政需求，完全可以公开表达执政遇到的实际困难；既然地方财政和发展最终都应该是为了人民自己的利益，人民肯定不会坚持不通情理的要求。作为拆迁变法的决策者，中央与其独自面对地方政府的压力，不如给人民直接参与、表达和讨论的机会，用人民的力量去抗衡地方既得利益。

　　目前，有关部门一些起码该做的工作还没有做。譬如征求意见稿公布后，国务院法制办收到不过六万条修改建议，梳理总结这些修改建议并公布于众应该不是什么难事，但是征求意见结束后立法又成了一个封闭过程，仿佛这些公开建议也成了不可示人、不可讨论的“国家秘密”，甚至此学者都不知道彼学者提了什么建议，公众更是被蒙在鼓里。在这种情况下，关于征地拆迁的一些基本事实和是非问题都不清楚，更谈不上推动任何具体改革方案。征地拆迁的一个焦点问题显然是征还是不征、拆还是不拆，而地方政府和公众恰恰在这个问题上截然对立，中央也感到进退两难；地方政府之所以坚持征地拆迁，无非是为了土地财政，但是究竟谁应该对中国的地方财政问题负责？中国社会发展是否需要动用公权力强制征地拆迁？征地拆迁是否真正符合人民的长远利益？这些基本问题只有在人民广泛参与的公开讨论中才可能找到答案，而只有在回答了这些问题之后，才可能找到中国征地拆迁问题的症结并设计有效的改革方案。最后，也只有在民意的强大支持下，才能突破既得利益的重重障碍并落实真正对人民有利的制度改革。

　　孙志刚时代值得怀念，但是要推动征地拆迁变法，中国还需要超越那个时代的变法模式。

　　【作者简介】张千帆，北京大学法学院宪法学与行政法学教授。