刑罚执行监督范围与方式的完善

摘要：刑罚执行活动监督制度是基于权力制衡的需要而设置的，其实质是运用检察权制衡司法权。当前，刑罚执行监督的范围与方式存在着立法规定不完善、已有规定未得到全面落实、法律规定冲突等诸多问题。检察机关应认真把握修改后刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中关于刑罚执行监督的规定，注重把握刑罚执行监督范围与刑罚执行监督方式的完善。

关键词：刑罚执行 监督范围 监督方式

对刑罚执行活动进行监督是基于权力制衡的需要而设置的，它存在的理由就是对刑罚执行权进行监督、对监管场所实施监督，并拓展到对社区矫正活动的监督等，其实质就是运用检察权制衡司法权。当前，刑罚执行监督工作正面临着新的挑战，有必要对刑罚执行监督的内容、范围、方式和手段进行完善，而最核心的问题应是对刑罚执行监督的范围和方式予以完善。

一、刑罚执行监督范围与方式存在的问题

（一）立法规定不完善，导致司法实践中不容易操作或执行

1．人民检察院组织法对刑罚执行监督规定的内容过于原则，并随着时间推移，部分词义的含义变得模糊。人民检察院组织法是规定人民检察组织和活动的法律，⑴1954年人民检察院组织法规定检察机关对刑事案件判决的执行和劳动改造机关的活动是否合法实行监督；⑵1979年人民检察院组织法规定检察机关对刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。1979年人民检察院组织法与1954年人民检察院组织法相比，增加了对裁定执行的监督，即对刑罚变更执行中法院对减刑、假释裁定执行的监督，但对刑罚变更执行中暂予监外执行，因其分别是法院、公安和监狱以决定形式作出，⑶而不在人民检察院组织法规定的范围内。同时，1979年人民检察院组织法尽管细化了劳动改造机关的指代对象，即监狱、看守所与劳动改造机关并列为监督对象，但问题在于：一是劳动改造机关在当前语境下已基本淡化；二是劳动改造机关具体指代对象仍然不够确定，是仅限于监狱和看守所，还是包含其他，诸如劳教所、戒毒所等。

2．人民检察院组织法和刑事诉讼法对刑罚执行监督范围的规定不一致。1979年人民检察院组织法明确规定，人民检察院对看守所活动进行监督，1979年刑事诉讼法也规定人民检察院对看守所活动进行监督，但1996年修改刑事诉讼法时删除了此项规定，仅在《人民检察院刑事诉讼规则》中规定了对看守所的监督，这不仅导致检察机关对看守所法律监督失去了法律依据，而且检察机关的司法解释也有扩大之嫌。人民检察院对看守所监管活动监督是新中国成立来检察机关一直承担的一项重要监督职责，在保护在押人员合法权益，保障刑事诉讼活动顺利进行方面发挥了重要作用，也体现了我国刑罚执行和监管活动监督特色，应当在刑事诉讼法中予以明确。⑷遗憾的是修改后刑诉法并没有将对看守所监督的内容吸纳其中。

（二）法律已明确规定或赋予的刑罚执行监督范围与方式，在实践中没有开展或没有全面开展，严重影响了法律的严肃性

1．人民检察院对财产刑执行的法律监督基本没有开展。人民检察院组织法规定人民检察院对判决执行监督，理应包括对财产刑判决执行监督；《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》规定，人民检察院发现人民法院对被判处罚金、没收财产的犯罪没有依法予以执行，或者执行不当，或者罚没的财物未及时上缴国库的，应当及时通知纠正。在司法实践中，这一规定基本没有落到实处或属于监督空白。在财产刑执行过程中，人民法院既是裁判主体又是执行主体，其可以决定执行与否，可以裁定减免罚金刑，具有很大的随意性和不确定性，导致实践中先执行后判决，根据能否执行决定是否处刑。

2．人民检察院对无罪判决、不负刑事责任判决、有罪但免除刑罚判决执行的监督仍然是空白。人民检察院组织法规定的检察机关对刑事判决执行监督就包括了对无罪判决、不负刑事责任判决、有罪但免除刑罚判决的执行监督。一般而言，人民法院判决被告人无罪、免除刑事处罚后，在押被告人一般都被及时释放，但不排除存在不执行的例外情况，在司法实践中，检察机关并没有予以专门的关注和监督。

3．人民检察院对附带民事诉讼判决执行监督缺位。如前所述，涉及财产性质的执行情况，检察机关还未有效开展，刑事附带民事诉讼判决都是涉及物质利益的赔偿款或者处置资产，检察机关的监督处于缺位状态。

4．对死刑立即执行监督内容没有随社会发展而相应延伸，尚有监督空白点。1996年刑事诉讼法以及修改后刑诉法均规定，被判处死刑的罪犯在被执行死刑时，人民检察院应当派员临场监督。但问题在于派员临场监督范围不应仅仅局限于传统的监督执行场所、方法和执行活动是否合法，随着经济社会的发展，执行中出现了新情况新问题，还未引起应有的重视或纳入监督的范围。

对于上述四种情况，法律有授权，但司法实践中没有纳入或没有完全纳入检察机关法律监督视野，主要原因是：一方面，法律规定过于原则，对于监督的具体内容、范围和手段均无规定或模糊，导致监督无从下手；另一方面，检察机关内部监督职责配置模式不够完善，刑罚执行监督由不同部门承担，造成了监督的缺位。

（三）法律规定上的冲突，导致实践中监督范围与方式不明确、混淆甚至等同，亟待界定和澄清

这突出体现在监外执行法律监督与社区矫正法律监督上。监外执行监督范围包括对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行的判决、裁定和决定的执行活动是否合法实行监督。社区矫正法律监督是指人民检察院对社区矫正过程中执法和司法活动的合法性进行监督，以保证社区矫正依法公正实施。⑸最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2009年联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》（以下简称《意见》）中确定的范围是“被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社区上服刑”。《刑法修正案（八）》规定的范围是对判处管制、宣告缓刑、决定假释的犯罪分子依法实行社区矫正。《刑法修正案（八）》中规定的社区矫正对象范围要小于《意见》中确定的范围，即被剥夺政治权利和暂予监外执行的罪犯没有纳入社区矫正范围。而修改后刑诉法第二百五十八条规定，对被判处管制的、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正。可见，刑法与修改后刑诉法规定的社区矫正的对象范围不同，这容易引起司法实践中的不一致现象发生。

刑法学近3年论文/d/file/p/2024/0424/fontbr />二、刑罚执行监督范围与方式在立法层面的完善与拓展

修改后刑诉法增加了刑罚执行和监管活动监督的范围，如增加对羁押必要性的监督、社区矫正的监督等，从立法层面进行了适度扩展，但与现实的需求之间还有不小差距。

（一）修改后刑诉法有关刑罚执行监督范围与方式方面增加的内容较少

修改后刑诉法在刑罚执行监督方面增加的内容主要是涉及执行机关的程序规定（如法院交付执行的期限为判决生效后的十日以内）、权限分配（如暂予监外执行在不同阶段的决定单位）等，而检察机关在刑罚执行监督范围与方式方面的三个问题并未涉及：一是对监管活动监督权的明确授予，没有规定；二是在交付执行监督环节，没有增加任何规定；三是在刑罚变更执行监督环节，也只是规定将执行单位提出书面意见或建议书的副本抄送检察机关，检察机关可以提出书面意见。

（二）《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》对其他执法机关的效力有限，从而直接影响监督的效果

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》从司法解释层面全面拓展了刑罚执行和监管活动监督的范围，但刑罚执行监督和监管活动监督的落实既取决于检察机关的主动、依法监督，也取决于被监督机关相关义务的落实，如被监督机关须将交付执行情况提供给检察机关，检察机关才能有的放矢地监督。但由于《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》只是检察机关内部的规范文件，被监督机关如果不执行，检察机关的监督就面临落空或停滞的问题。

因此，在立法层面的努力仍需继续，一是建议将《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中有规定，且在实践中行之有效的刑罚执行监督内容纳入下一步法律修订之中；二是建议将《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中有规定，需要各执行或监管单位履职的要求规定到相应机关的工作制度和规范中；三是待时机成熟时，争取制定专门的刑事执行法，从而形成实体法、程序法、执行法的整体刑事法律架构。

三、刑罚执行监督范围与方式在司法实务层面的完善与拓展

（一）修改后刑诉法中有明确的规定，需在司法实务中严格执行

修改后刑诉法较详细规定了对犯罪嫌疑人、被告人超期羁押案件的法律监督及纠正程序、对死刑执行的临场监督内容和程序、对强制医疗执行的监督等。在司法实务中，检察机关应按照修改后刑诉法的规定不折不扣地落实，如被监督单位存在违法违规行为，应大胆依法监督；修改后刑诉法还较详细规定刑罚执行的责任部门及义务，履行刑罚变更执行的内部审批权以及最终决定权，检察机关应监督相关部门遵守刑事诉讼法，如有违反，应提出纠正意见。

（二）对于修改后刑诉法中的原则性规定，需要进一步完善工作机制和制度来保证监督的落实

一是在刑罚变更执行的监督方面。虽然修改后刑诉法增加了刑罚变更执行同步监督的规定，赋予检察机关对于执行机关提出的暂予监外执行意见和减刑、假释的建议拥有同步知情权，为检察机关的刑罚执行同步监督提供了条件，但在执行中仍需细化。二是在社区矫正活动监督方面完善工作机制。检察机关应针对矫正主体的多元化和社区的广泛参与性，有针对性地调整监督方式，重点监督公安机关监管工作和司法行政机关的教育改造工作，监督有无脱管情况，有无侵犯罪犯合法权益情况，是否存在徇私舞弊、滥用职权，以及非法限制人身自由、强迫从事超强度公益劳动等行为。

（三）修改后刑诉法没有具体规定，但《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》有详细规定，需要检察机关在司法实务中予以落实

如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》拓展了对看守所执法活动监督的范围，规定了检察机关对看守所收押、监管、释放犯罪嫌疑人、被告人以及对留所服刑罪犯执行刑罚等执法活动实行监督，这是重大进步，关键在于实务部门的落实。又如《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》针对不同执行机关负责执行不同的刑种，规定了检察机关开展监督的范围。如前所述，这些规定的落实更多取决于执行机关自觉履行告知等义务，可能需要检察机关运用更多的智慧和精力来保证各项监督的到位。

（四）修改后刑诉法没有明确规定，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》简单规定，司法实务中需创造性地落实监督的范围

如对财产刑执行的监督，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第六百五十八条只作了简单规定，可以说财产刑执行监督一直都是检察机关监督的空白点，如何逐渐展开对财产刑的监督，是极有价值的探索。可以从附加财产刑的执行开始尝试法律监督工作，逐步拓展到对所有财产刑执行的监督。

（五）修改后刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》都没有规定，但在司法实践中急需解决的监督问题

如实践中大量存在的侵犯附带民事诉讼当事人合法权益的问题，应该说，检察机关对于执行活动进行法律监督，理应包括所有的判决、裁定和决定的执行，刑事附带民事诉讼案件的执行也应为监督的题中之义。因此，虽然没有明确法律规定，但从刑罚执行监督的本意而言应该在实践中探索开展，对于附带民事诉讼活动中严重损害当事人合法权益的行为，有权提出纠正意见，从而形成对执行的全面监督。

四、落实修改后刑诉法刑罚执行监督范围与方式规定应注意的问题

（一）法律规范大量增加与落实不足的矛盾

修改后刑诉法和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》大量增加了刑罚执行监督的内容，在范围与方式上都有诸多拓展，而司法实践中，刑罚执行监督工作并没有实现预想的重大发展。究其原因，固然与时间太短、新增业务有适应期等因素有关，但是，刑罚执行监督相对薄弱并不是主要因为法律规范的不足。现在的法律规范不可谓不多，而是否能做到不折不扣地执行才是根本问题。

（二）将传统监督业务中新增加的内容转化为加强刑罚变更执行监督的现实战斗力

修改后刑诉法对于人民群众重点关注的减刑、假释、暂予监外执行加强了监督，要求执行机关必须把提请建议副本提交给检察机关，接受检察机关监督。但此项规定的关键在于检察机关的主动监督，如果检察机关拿到副本，没有任何监督行为和反应，该减刑、假释、暂予监外执行的建议权、审批权则正常运行，换句话说，检察机关介入才会暂停或变向，至少多一道程序把关。

（三）正确把握修改后刑诉法刑罚执行监督业务范围的难点和重点

由于刑罚执行监督业务在检察机关内部由监所部门承担，主要从监所部门履职角度来论述。对于羁押必要性的审查，目前监所部门只是有选择地进行个案审查，远未达到全面覆盖审查的程度，难点在于如何选择个案，以何标准来确定。对于死刑临场监督，难点是监督者并不全面了解整个案件的办理情况，因此，对被执行者诉求的真实性和合理性的判断更无从谈起。对于强制医疗的监督，由于是全新业务，要在实践中积极探索和规范具体的监督范围，即对哪些内容实施监督。对于社区矫正的监督要理顺监外执行和社区矫正的关系，社区矫正监督至少包括以下范围：一是对公安机关、司法行政机关及法院适用社区矫正、交付执行、管理监督、变更执行、终止执行等活动是否合法进行监督；二是受理社区服刑人员的申诉、控告、依法维护其合法权益；三是查办社区矫正中的职务犯罪案件；四是办理社区矫正中的再犯罪案件。

（四）注重刑罚执行监督方式的完善

一是继续强化以派驻检察为主、以巡回检察为辅的刑罚执行监督形式。二是建立以告知制度为基础的刑罚执行监督机制，明确执行机关接受监督的义务，确保检察权的完整有效行使。三是完善以发现和纠正违法为主要目的的法律监督调查。四是以办案促监督，将查办案件与加强执法监督结合起来，监督的重点定位在对权力的监督上，加强对刑罚执行机关和决定机关行使执行权的监督。五是建立公、检、法、司联席会议制度，形成横向监督网络，及时通报情况，解决突出问题。六是适时开展专项检察活动，即检察人员集中时间、力量对刑罚执行机关和监管场所的执法活动进行专项检察监督，监督发现带普遍性的问题并提出监督解决意见。

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【注释与参考文献】
[1]电大学习网.刑法学论文参考[EB/OL]. /d/file/p/2024/0424/pp style="text-indent: 2em">⑴参见王桂五主编：《中华人民共和国检察制度研究》，中国检察出版社2008年版，第72页。

⑵参见孙谦主编：《人民检察制度的历史变迁》，中国检察出版社2009年版，第229页。

⑶修改后刑诉法第二百五十四条 免费论文检测软件http://www.jiancetianshi.com
第一救规定，对于有下列情形之一的，可以暂予监外执行：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。在程序方面，法院、公安和监狱管理机关分别有权对交付执行前的罪犯、看守所服刑的罪犯和在监狱执行刑罚的罪犯决定成批准暂予监外执行。

⑷参见刘继国：《刑罚执行和监管活动监督的价值理念与难题破解》，载《第十二后全国检察理论研究年会论文集》，第56页。

⑸参见周伟：《社区矫正法律监督问题研究》，载《人民检察》2009年第9期。

【作者简介】武汉大学法学院；最高人民检察院监察局

【文章出处】《人民检察》2013年第8(下)期