摘要：流域生态补偿机制1直以来都是学术界研究的重点。当前，我国流域生态补偿机制主 要存在政府角色定位不准、市场化机制缺失和生态产品价值不能够得到体现等问题。鉴于此，文 章以黄河流域生态补偿机制为例，探索生态银行应用其中的具体思路，从而提高我国流域生态 补偿的效率，促进流域范围内经济增长与环境保护的协调发展。
一、引言
流域具有区域性、整体性、多主体等特点，是一个较 为复杂的系统。流域内部各要素之间存在一定的关联。在传统的工业模式下，我国对流域的管理存在一定的不足， 造成流域内的水生态受到一定程度上的破坏，部分流域 地区出现了水污染等问题。为做好对流域范围内生态的保护，2012年我国首个跨省流域生态补偿试点在新安江流域启动，经过多年的探索取得了一定的成效。党的十九 大在流域生态保护方面，提出了要建立全流域生态补偿 机制。国家“十四五”规划纲要提出在长江和黄河等重要 流域建立全流域生态补偿机制，为我国流域生态补偿提 供了具体的方向。截至2019年，我国在生态保护补偿方面 投入的资金呈现逐年增加趋势，累计投入资金达到了2000亿元，并开展跨省流域生态补偿试点。流域生态补偿作为对生态环境保护地重要制度，对治理流域中的跨区域生态问题具有十分重要的意义。但是受限于各地经济发展水平不同，在具体落实流域生态保护的过程中存在不同的生态补偿标准或管理模式，从而造成流域生态补偿的效果并不理想。再加上我国流域比较辽阔，涉及到的利益主体较多，也就造成了在流域生态保护的过程中存在参差不齐的保护现状。生态银行作为当前生态资源资产化的重要方式，在推动生态与经济协调发展方面具有积极的意义。基于此，本文尝试将生态银行应用到这一机制之中，从而提高我国流域生态补偿的效率，促进流域范围内经济增长与环境保护的协调发展。
二、国内流域生态补偿机制的困境
流域生态补偿作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，一直以来都是党中央、国务院关注的重点。
2015年，《生态文明体制改革总体方案》提出建立多元生态补偿机制，2016年，《关于健全生态保护补偿机制的意见》提出了对水流、海洋、耕地等重点领域实现生态保护 补偿机制全覆盖。自此之后，《关于加快建立流域上下游 横向生态保护补偿机制的指导意见》《中央财政促进长 江经济带生态保护修复奖励政策实施方案》等文件的出 台，对流域生态补偿进一步进行了明确和规范，有效推 动了我国流域生态补偿制度的完善。除国家政策之外， 各省也在积极探索流域生态补偿模式，如省级行政区之 间签署三轮流域生态补偿协议（新安江流域的浙皖）、签 署两轮协议（东江流域的粤赣）、签署一轮协议（赤水河 流域的云贵川）。其中，新安江流域作为全国首个跨省界 的流域生态补偿试点，以补偿指数P值做为补偿依据，探索出了“新安江模式”。引滦入津流域通过跨省合作，清 理潘大水库网箱养鱼8万个。汀江-韩江流域协同发力， 整治石材加工企业71家，清退农村小水电站32座，拆除 猪舍1607户。经过多年的摸索，我国流域生态补偿机制 主要形成了三种模式，分别为：基于水源地保护的政府 项目补偿模式，如湖北对丹江口水库上游进行补偿；基 于水污染控制的流域跨区补偿模式，如江苏省在省内太 湖流域开展的补偿；基于水资源短缺的水权交易补偿模 式，如黄河流域工农产业间水权转换交易制度。
（一）流域生态补偿机制中市场化不足
从我国流域生态补偿的实践来看，流域生态补偿的 实施基本上都是由政府主导，或者政府参与主导的模 式。不论是基于水源地保护的政府项目补偿模式，还是 基于水污染控制的流域跨区补偿模式，又或者是基于水 资源短缺的水权交易补偿模式，都有政府干预的影子。
随着政府对流域生态补偿的参与深入，往往会出现政府过度干预的情况，造成流域生态补偿机制运行的成本增加，整个机制的经济性也就随之降低。市场机制是对资源配置最为有效的手段，但我国在流域生态补偿中几乎没有实现市场化运作的模式。同时，政府的过度参与会大量占用公共资源，不利于政府服务职能的发挥。
（二）流域生态产品的资产化程度较低
流域内的自然资源作为宝贵的资源，对整个流域生态系统、地方经济发展具有十分重要的意义。但当前我国流域生态补偿机制在生态产品的资产化方面存在明显的不足，造成补偿标准不严谨，一部分对区域经济和生态具有长远意义的资源，其价值没有考虑在内。如在东江流域生态补偿的过程中，其补偿标准的制定仅仅依据近年来带来的生态破坏，并未充分考虑对整个流域生态和地方经济带来的长远影响，也就出现了补偿标准的计算模型不规范，补偿也就不够精准，不利于后期的生态修复工作开展。
（三）流域生态补偿机制的生态修复效果不理想
从生态补偿机制的概念来看，生态补偿是让使用者 或者破坏者支付足够的费用，然后将这部分费用于对生 态环境的修复。但在我国流域生态补偿机制运行的过程 中，生态补偿机制的前一部分基本上运行较好，使用者 或者破坏者能够按照“谁污染、谁治理”和“谁使用、谁付 费”的原则，支付一定的补偿资金。但在生态修复环节， 由于对生态修复缺少评价机制，造成在生态修复的过程 中出现生态补偿资金不能够完全用于生态修复，或者生 态修复的效果与预期效果不一致，出现了生态补偿机制 在运行，但是流域生态在不断下降的情况。
三、生态银行的实践与启示
（一）生态银行的产生与发展
从生态银行的产生背景来看，生态银行的产生主要 源于对自然资源生态的保护。生态银行主要通过搭建买 卖交易平台，将生态产品转化为经济产品，提高生态产 品的资源配置作用。目前，美国在湿地缓解银行建设方 面已经取得了一定的成效，建立了生态银行信息管理平台。生态银行最早源于国外，Weems & Canter[1]提出了生态银行构建的思路，指出生态银行要想真正发挥作用， 需要至少10年的运营。Bossuyt & Honnay[2]全面梳理了欧洲生态银行的发展现状，指出了由于自然环境不同，不同生态产品的生态价值也存在明显的差异，但生态银行 的运行模式基本一致。Stefanik & Mitsch[3]指出，生态银行运营效果与生态银行运行周期存在高度相关，即生态银行设立期限越久，生态修复效果越好。国际上具有代表性的生态银行主要有湿地缓解银行、森林银行（碳汇交 易）、土壤银行（土地保护性储备计划）、水银行（水权交 易）等。与国外相比较，我国生态银行发展起步较晚，主 要集中在2016年中央批准设立生态试验区之后，福建省南平市作为试点开始探索建立了首家“森林生态银行”[4]。
（二）生态银行的实践
生态银行作为生态产品价值实现的重要手段，主要 由政府参与监管，并积极搭建生态权属交易平台，吸引银 行、开发者参与，确保生态产品能够转为经济产品融入到 市场之中，提高对生态产品的资产化。福建省南平市建立 的“森林生态银行”主要采取市场化的手段，将生态产品 转化为经济产品，采取市场化的手段对生态资源进行管 理和保护。在森林生态银行之中，核心的生态产品就是森 林资源，并借鉴银行“分散式输入、集中式输出”的方式， 将市场化资金和专业化的运营模式引入到森林资源的保 护之中。从运行机制来看，森林生态银行通过租赁或委托 运营的方式，将森林相关的资源的权属托管给生态银行， 实现生态产品向经济产品的转化，然后按照“谁使用、谁 付费”的原则，将生态产品转化为环保和生态修复的资 金，让更多的拥有森林资源的林农受益。
由图1可知，南平市森林生态银行主要由绿昌林业 融资有限公司申请，政府监管审批。成立后的森林生态 银行与林农协商，通过托管、租赁、购买等方式将森林资 源的权属整合到森林生态银行之中，然后将森林资源的 运营权交给绿昌林业资源运营有限公司运营，该公司向 生态银行支付相关的费用。生态银行依据获得的收益， 与林农共享收益[5]。
南平市森林生态银行在生态产品价值实现方面进行了一定的探索，但是在市场发展和估价机制等方面仍然存在一定的不足，参与生态银行运行的各主体之间的衔接度不够。生态产品估价主要存在前端交易和后端交易估价不足，市场培育力度不够，参与森林资源运营和使用的相关市场主体较少，森林资源的生态价值无法得到充分体现，尤其是森林资源带来的外部性和外溢价值几乎未被考虑。综上可知，未来我国生态银行模式要想真正发挥平衡生态资源开发和保护的作用，需要从以下几个方面进行改进：第一，政府职能由主导定位向审核和监管转变。从国内实践来看，转变生态银行建设中政府的职能定位已成为生态银行作用得到发挥的关键。在 生态银行建设的过程中，政府的职能定位应界定为对生态银行发起者设立银行提供的具体方案、生态修复方案，以及开发者提交的项目开发方案进行审核，并对生态银行发起者履行生态修复和保护职责、开发者科学开发生态项目进行监管。第二，生态产品价值实现由财政转移支付向市场运作机制改变。生态产品价值的实现是生态产品向经济产品转化的过程，在此过程中可以应采用高效的转化方式，确保生态产品价值得到实现。借鉴南平市森林生态银行建设的经验，生态产品价值的实现可以采取搭建生态银行平台的方式，为生态产品向经济产品转变提供市场化的交易平台，确保生态产品价值能够得到充分体现。第三，生态修复由地方政府履约向生态银行履约转变。传统的生态补偿机制主要是通过财政转移支付，生态环境保护地政府利用财政资金对生态环境进行修复。在生态银行模式下，政府职能定位为生态环境修复的监督方，而非执行者。生态银行按照签订的生态补偿协议，通过履行生态修复职责，从而获得新的生态信用，实现生态资源的有序开发与合理保护相统一。我国应通过生态银行设立时的合约，对生态银行的生态修复职责进行明确，并将生态修复嵌入到生态银行的运行之中，并作为生态银行获得生态信用的重要一个环节。
四、黄河流域生态补偿机制现状
黄河流域作为我国的母亲河，其流域范围较为广泛，共流经9个省份，覆盖人口达到4.2亿。多年来，由于黄河流域的过度开垦和滥砍滥伐等问题，造成黄河流域生态环境不断恶化，生态功能退化，出现了局部性的生态问题。尽管我国在黄河流域生态补偿方面进行了一系列的探索，但是成效并不明显，而且传统的生态补偿机制由于缺少市场化的运作机制，造成生态补偿的运行效率较低，生态资源的价值得不到充分体现。因而，本文基于国内生态银行建设的经验，提出将生态银行运用到黄河流域生态补偿机制之中，确保黄河流域生态资源开发和保护协同。
（一）三江源区生态补偿
三江源区的生态补偿主要由政府主导，每年政府会安排一定的资金用于对三江源的保护。2017—2019年通过长江经济带生态保护修复奖励资金向青海支付了5亿元。同时，青海省为了更好地对三江源进行保护，也出台 了《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》，大大改善了三江源的生态环境，如黑土滩治理区植被覆盖提高到了80%以上、湿地面积增加了104平方公里。
（二）沿黄九省区重点生态功能区财政转移支付补偿
国家针对黄河流域的九省区的重点生态功能区实施财政一般性财政转移支付的方式，用于重点生态功能区的生态环境保护。2016—2019年中央财政累计向九省区重点生态功能区转移支付资金达到了944.56亿元。在 财政资金转移支付中，主要采取生态环境质量作为支付的调节依据，2018年纳入到生态环境转移支付的县域达到了103个，其中基本稳定的有67个，有所改善的有13 个，不同程度变差的有23个。
（三）陕甘两省跨省流域上下游横向生态补偿机制
渭河作为黄河的重要直流，为破解渭河流域生态治理的难点，陕甘两省积极推动渭河流域跨省生态补偿工作，并于2011年两省签署了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》，补偿标准主要为跨省级出境监测断面水质目标。如甘肃省渭河上游出境水质达到设定目标，则陕西省需要向上游甘肃省的相关县域提供生态补偿资金，用于对渭河流域的生态保护。
（四）省内流域生态补偿机制
省内流域生态补偿机制主要在四川、陕西、宁夏、河南、山东、山西六省区实施，主要是在省内实施流域生态补偿，主要的补偿依据为跨界出水水质改善情况。如四川省建立了“三江”（岷江、沱江和嘉陵江）流域水环境双向补偿，既有超标准赔偿和改善者收益，这一制度共覆盖四川省的19个市州和52个实现县。
综上可知，上述四种方式基本上都是以政府为主导，以财政资金的转移为手段，并配合一定的政策性奖 励作为辅助，实现对黄河流域生态补偿。这种生态补偿模式主要有以下几个方面的不足：（1）政府职能定位不够准确。黄河流域生态补偿现有的四种方式，政府职能定 位为主导。政府主导参与生态补偿机制的直接后果是政 府在生态补偿中的干预较多，如在《支持引导黄河全流 域建立横向生态补偿机制试点实施方案》明确了“中央 财政安排引导资金”；在《生态文明制度改革总体方案》中提出跨省流域横向生态补偿机制建设以地方补偿为 主。由此可知，在黄河流域生态补偿机制中，中央政府和 地方政府占据了主导地位。（2）全流域协同不足。目前， 黄河流域生态补偿的四种模式，大多为分段和小范围的 生态补偿，如针对三江源的生态补偿，陕甘渭河流域生态补偿，《黄河流域（豫鲁段）横向生态保护补偿协议》等， 这些都是针对黄河流域的某一段开展生态补偿，未针对 黄河流域整体性和系统性的生态补偿机制和方案，不利 于整个流域的生态保护和经济利益的整体平衡，一定程 度上降低了黄河流域治理成效。2020年，财政部、生态环 境部、水利部和国家林草局四部门联合发布《支持引导黄 河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，提出要 建立黄河全流域横向生态补偿机制。这一方案尽管对全 流域生态补偿机制构建进行了明确，但当前仅仅处于试 点阶段，是否能够取得成效，还有待进一步验证。（3）缺少 市场化的补偿机制。目前，黄河流域生态补偿主要以财政 转移支付为主，这种方式对政府财政投入的依赖程度比 较高。同时，资金的来源渠道也比较单一，给生态保护带 来了一些不足。根据中国工程院重点咨询项目的研究成 果，每年在三江源区生态补偿中，生态服务和生态产品价 值总计约为4920.7亿元，同时，由于生态保护所放弃的经 济发展的机会成本为369.7亿元，而用于生态保护恢复的 资金仅为129.72亿元。与三江源区每年的生态服务和生 态产品价值相比，财政转移支付所提供的生态保护和修 复资金较少，无法满足生态修复的要求。尽管一些政策文 件提出了“探索排污权、水权、碳排放权交易等市场化补 偿方式”，但在实践中相关的探索在流域生态保护中的应 用比较少，市场主体参与也比较少。
五、基于生态银行模式的黄河流域生态补偿机制构建
（一）生态银行组织结构与管理机制
（1） 生态银行的发起者。
一是生态银行发起者的认定。黄河流域生态补偿机制中生态银行发起者的认定需要满足以下几个条件：发起者应为法人；具有5年以上的金融从业经验；且参与过3个以上的生态环保项目的运作；年营业总收入在10亿元以上。主要是考虑到生态银行的设立需要金融运行的思维模式，且生态环境保护和补偿项目对资金需求比较大，需要有较为雄厚的资金作为支撑，才能确保生态银行有效运行。
二是生态银行发起者的职责。生态银行发起者负责黄河流域生态补偿计划草案制定和生态银行的设立申请。发起者向生态银行的审核小组提出申请，审核小组对申请情况进行审核，通过后方可成立生态银行。发起人需要与审核小组签署生态银行协议书，主要涉及到黄河流域生态补偿目标、补偿信用、生态信用的核定、生态补偿项目的详细计划等内容。生态银行主办者按照黄河流域生态补偿计划以及签署的生态银行协议书，认真履行自身职责，创造并出售生态信用，对损害后的生态环境进行修复。
（2） 政府。
一是政府的界定。黄河流域涉及到的政府部门较多，既有中央政府部门，也有各省市的地方政府，因而为了更好地协调和统筹管理黄河全流域生态资源，本文认为需要健全黄河流域生态补偿审核管理体系，并设置审核管理委员会，委员会成员主要由黄委会、9个省区水利部门负责人组成。
二是政府的职责。在黄河流域生态补偿机制中，政府 主要负责对黄河流域生态补偿的审核和监管。具体包括： 对黄河流域生态资源的价值进行评估和核算；对生态银 行设立方案进行审查；对生态资源的托管交易进行监督； 对开发者提交的生态资源开发方案进行审核；对生态银 行履行生态补偿协议进行监督；对生态环境修复情况进 行评估；整合黄河流域生态资源委托生态银行管理。
（3） 生态资源开发者。
一是生态资源开发者的认定。生态资源开发者的认定主要基于以下几个条件：具有1年生态环境项目开发经验；具有国家认定的生态项目开发资质；三年内经营无异常的法人。这主要是考虑到对生态环境保护以及生态环境项目的带动效应，同时兼顾生态信用交易中的市场化运作。
二是生态资源开发者的责任。主要承担以下责任： 负责对黄河流域生态资源进行开发；向政府提交生态资 源开发的具体方案；依据生态资源项目开发证书对生态 资源进行开发利用；按照生态银行交易规则向生态银行 购买生态信用。
（二）生态信用标准确定
自然资源生态价值是生态银行建设的基本目标，本文黄河流域资源生态价值的度量主要采用浙江省2020 年10月所发布的《生态系统生产总值（GEP）核算技术规 范流域生态系统》，通过对黄河流域前后生态资源总量的梳理和比较可知，生态银行的建立能够为黄河流域带来较好的生态效应。对此，本文提出以下假设：
（1） 供给产品层面。在供给产品层面，主要指黄河 流域范围内资源能够提供供人们日常食用产品，如黄河流域范围内的食物、药材等，其他不能够转化为经济产品的自然不在考虑范围之内。从目前黄河流域已经探明的自然资源来看，能够作为产品供给的主要包括：土地资源，如耕地、林地、牧草地、可开垦的荒地；水资源，如饮用水资源、水能资源；能源资源，如石油、天然气、矿产。
（2） 调节服务层面。在调节服务层面，主要是对黄河流域范围在涵养水源、气候调节和固碳方面的生态功能， 重点考虑这三个功能的生态价值。一是涵养水源的总价 值，黄河流域在涵养水源方面的作用主要依靠湿地的涵 养功能实现，且主要受到黄河流域面积、整个生态系统的 年产流降水量、年地表径流量、年蒸发量，以及年侧向渗 漏量的影响。二是气候调节的总价值，黄河流域对气候调 节的作用主要体现为黄河流域生态系统水蒸发的情况。三是固碳的总价值，黄河流域固碳的总价值主要表现为 黄河流域生态系统对二氧化碳的吸收和利用。
（3） 文化服务层面。在文化服务层面，主要衡量黄 河流域范围区域景区收入所带来的文化服务价值总量。黄河流域自然资源形成了大量的景点，并产生数量众多的农家乐等，从而促进文旅产业的发展。
综上可知，黄河流域资源的生态价值主要包括能够带来直接经济价值的产品、调节方面的生态价值以及旅游带来的文化服务价值等。因而，本文将这三部分纳入到生态信用的核算之中。
（三）生态银行交易模式
（1） 生态银行的交易产品产生。黄河流域生态银行的交易产品主要是依据黄河流域内生态资源价值核算后所形成的生态信用。黄河流域生态资源价值的核算主要由审核管理委员会，一般而言，生态资源价值的核算在生态银行设立之初实施，通过构建科学评估模型的方式，从供给产品层面、调节服务层面和文化服务层面进行核算。核算后的生态资源价值按照转化公式将其转化为生态信用。生态银行在设立之初可以通过签署生态补偿协议，政府可以将生态信用委托或出售给生态银行交易平台，进行出售。另外，生态银行可以按照生态补偿协议履行生态修复责任，通过审核管理委员会审核和核算后可以重新获得生态信用。生态银行每次获得的新生态信用都要以审核管理委员会的核算为准。
（2） 开发者提出开发申请。开发者要想对黄河流域的生态资源进行开发和利用，需要针对需要开发利用的 生态资源制定详细的生态资源开发利用项目方案，该方 案应包括开发利用生态资源种类、范围、主要用途、预期 收益、环境评估报告等内容。开发者将开发利用项目方 案提交给审核管理委员会进行审核。一般而言，开发者 提交的项目如果符合黄河流域生态资源开发利用的相 关规定（由审核管理委员会制定，并经国务院批准予以 实施的规章制度），审核管理委员会会向开发者颁发一 个生态资源开发许可。如不符合开发利用的相关规定， 需要修改项目方案的提出完善建议，完善后再次审核。针对属于黄河流域禁止实施的项目，一律将开发者纳入 到生态资源开发黑名单。
（3） 生态银行交易规则。为确保黄河流域生态资源的价值能够得到充分的体现，生态银行交易平台主要针对生态信用开展交易，生态银行要按照信息披露的相关要求，每个季度在官方网站将生态银行的生态信用余额进行公示。生态信用的交易采用二级市场管理的模式
一级市场主要指获得生态资源开发许可证的开发者，如果开发者申请的生态信用低于生态银行当期余额的，按照生态银行核对的市场销售价格交易；如果开发者申请的生态信用高于生态银行当期余额的，采取招投标竞价的方式，确定生态信用的成交价格。二级市场主要采取集合竞价的模式，在一级市场中获得生态信用的开发者，如果存在没有用完的生态信用，可以委托生态银行进行挂牌售卖，而生态信用不足的开发者可以通过集合竞价的方式，从二级市场中获得生态信用。一 级市场交易主要针对新生态资源开发项目，二级市场交易主要针对开发者富裕的生态信用。
（4） 融资机制。生态信用作为黄河流域生态资源 价值体现的重要媒介，也是生态资源价值的重要载体。因而，拥有生态信用的开发者可以将生态信用抵押给生态银行，并按照当期商业银行抵押贷款的政策执行，从而为开发者提供快速资金回笼的渠道。同样，对于生态银行而言，也可以将手里的生态信用抵押给商业银行，获得贷款融资，但贷款融资的资金只能用于支付开发者抵押生态信用的款项和生态环境修复。
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