1 前言
1.1 选题的背景和意义
自然资源是发展之基、生态之源、民生之本，优化完善自然资源管理体制机制和制度体系是管好、用好、保护好自然资源的重要保障，是推进生态文明建设的必然要求。2015 年，国家连续出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，对生态文明体制改革中健全自然资源相关制度机制提出具体要求。党的十九大及十九届三中全会明确提出，设立国有自然资源资产管理、自然生态监管机构，改革生态环境监管体制机制，完善自然资源管理制度，实现 三统一 。按照工作部署，2018 年，国家自上而下整合国土资源部门职责，相关规划职责，水、草原、森林、湿地等各类自然资源的调查、确权登记管理等职责，组建自然资源部门，负责自然资源的开发、利用、保护和监管，履行全民所有各类自然资源资产所有者职责，以实现对山水林田湖草等自然资源的整体保护、综合治理和系统修复。此次体制调整意味着自然资源管理从碎片化治理逐步走向整体性治理。然而，自然资源管理体制调整后，关于自然资源管理机构统一履行自然资源管理职责问题，一般学者认为实行一个部门统一管理可以有效整合管理责任，缓解因责任分散而引起的 监管弱化 法不责众 现状，进而有效解决多部门管理存在的 九龙治水 都管都不管 问题。但实际上，此次体制调整只对部分自然资源管理职能进行了整合，仍属于初级状态的 整体性治理 ，大量的自然资源管理工作仍需自然资源、农业农村、生态、发改等部门负责，压实公共责任的核心机制尚不够完善。
除进行自然资源管理体制改革外，部分地区为加强自然资源管理，积极进行管理制度的探索和创新，陆续实施河长制、湖长制、田长制、林长制等自然资源管理制度，其中，河长制、湖长制先后于 2016、2017 年在国家层面出台意见全面推行1，林长制于 2021 年由国家全面部署2，越来越多的地区在省域或市域范围内组织推进田长制。这四项管理制度（以下简称 四长制 ）是基于自然资源的公共性特点，在整体性治理的前提下，明确责任、倒逼各方主动履职的 公共责任制 ，其目的相同，旨在强化党政主要负责人对辖区内自然资源的监管责任，对相关自然资源的开发、利用以及保护实施分类监管；工作形式相同，是一种工作机制，而不是实体机构，在压实 党政负责人责任的基础上，进一步明确相关自然资源管理工作的牵头和参与部门，多部门协调联动，是横向部门间、纵向层级制的工作组织体系。经过一定时间的实践， 四长制 相较于自然资源主管部门更能夯实相关部门、人员的治理和管理责任，能够调动多方力量，形成工作合力，通过开展日常巡查、工作宣传、联合执法等方式对自然资源实施管理。目前， 四长制 未因自然资源管理体制调整而消失，各地仍继续保留河长、湖长、田长等制度，国家也对相关制度进行了法制化、规范化，如《森林法》将实行林长制上升到法律层面，水利部明确要推进河长制湖长制实现 有名 到 有实 等。由此可见， 四长制 在实施自然资源管理的有效性和科学性上，得到了国家和地方的认可并得以延续和发展，这也表明 四长制 对自然资源管理、推进自然资源治理体系和治理能力现代化有着积极的实践意义。2019 年 10 月，十九届四中全会明确要求全面建立资源高效利用制度，健全自然资源监管体制，完善制度机制，持续推进自然资源治理体系和治理能力现代化1。
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1.2 国内外研究现状
由于国情不同，世界上不同国家的自然资源体制和自然资源管理制度存在着一定差异。 四长制 是我国在国家层面推进或地区探索实施的自然资源管理制度，尚未了解国外实行相类似的管理制度。国外主要侧重自然资源管理体制机制、相关制度内容的研究，以及公共管理理论研究。在国内，学界和社会上主要是对 四长制 中的一个或两个进行研究，对自然资源管理体制机制进行研究，尚无关于 四长制 或各类相关自然资源管理制度的系统性研究，以及 四长制 相关制度对实施自然资源管理影响的研究。
1.2.1 国外研究
在公共管理理论研究方面，以 Vincent A. Ostrom 和 Elinor Ostrom 夫妇为核心的研究者创立了多中心治理理论，该理论提出在私有化、国有化之间，存在其他多种治理方式并能有效运行；认为强化层级、权界清晰、一件事情交由一个部门完成的政府单中心统治未必能够保证或提高效率；并证明与政府强加规章以及纯粹市场化方式相比，当地社区可以独自更好地管理森林、湖泊和渔场等公共资源。Perry Hicks创建提出整体性治理理论，该理论提出整体性的对立面就是碎片化，整体性治理的核心议题就是解决政府功能碎片化问题，在不消除现有管辖边界或不建立超级结构情况下，通过协调与整合机制，可以解决政府功能裂解症结，加强公共管理主体之间的合作性整合。Max Weber 提出层级制理论，该理论认为好的统治就是将权力的合法性、技术的合理性有效结合起来，通过技术合理性为权力合法性注入活力，层级制是一种以分部、分层集权、统一指挥、服从等为特征的组织形态，是一种层次分明、结构严密、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，具有体制的连续性和稳定性。
在自然资源管理制度研究方面，Rambo A.Terry 等（2001）研究了东南亚等地以社区为基础的自然资源管理，分析优缺点，描述了相关社会组织的历史背景，探讨了社会组织对自然资源管理的启示。Taguchi Hidemi（2007）分析了中国自然保护区的有关管理制度，并通过在一线保护区进行相关试验，提出自然资源综合管理的意见。Eriksson M 等（2015）考察了非洲、亚洲和澳大利亚的四个流域，提出许多流域由于地缘政治等面临水资源管理的诸多困难，特别是在缺水的情况下，为可持续性的管理好水资源，需要通过合作、建立信任机制等方式，组织利益各方积极参与，加强资源管理合作，在水资源分配中加强用途管制的灵活性。Kuriyama 等（2016）通过回顾森林经济学文献中关于公众参与的研究，探讨了将公众意见纳入自然资源管理的研究问题。Bluemling Bettina 等（2021）提出自然资源管理压力日益增加，资源边界日益模糊，自然资源之间的联系愈加紧密，通过研究，他们建立一个分析框架，从而更好地理解 CPR 管理中的边界和模糊性，同时提出资源是一个不断变化的均衡景观。Frey Ulrich J（2021）主要测试了不同方法对自然资源管理结果的影响，其将随机森林、梯度增强等多种机器学习方法与标准统计方法进行比较，结果表明，两种方法之间既有一致性、也有实质性差异，进而提出自然资源管理的研究存在一定的普遍性和可重复性，应尊重差异化。
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2 四长制 产生发展和理论基础
2.1 四长制 发展历程
2.1.1 河长制
关于河长制的首创实施，大部分研究认同的是 2007 年无锡市应对太湖水污染问题创造性探索出的河湖水问题治理新路。但早在 2003 年，浙江省长兴县给几条重点河流设立了河长，应当是全国最早实施河长制的地区1。自长兴县实施河长制之后，一些地区借鉴其经验积极探索并进一步完善河长制这一制度，一般由党政负责同志担任河长，协调整合多方资源和力量，组织开展水资源保护、开发、利用、防治等水资源管理工作。2016 年，中共中央办公厅、国务院办公厅制定出台的《关于全面推行河长制的意见》提出，2018 年底前全面建立省、市、县、乡河长体系，并统一要求省级设总河长，由党委或政府主要负责同志担任；省行政区域主要河湖设立河长，由省级负责同志担任；河湖所在市、县、乡分级分段设立河长，由同级负责同志担任。各级河长负责组织领导相应河湖的管理和保护，全面加强水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复、执法监管等工作，有关部门和单位根据职责分工，协同推进 河长 安排的各项工作。2017 年，国家将 省、市、县、乡建立河长制 要求写入了《中华人民共和国水污染防治法》。2018 年 6 月底，全国全面建立河长制2，比预定时间提前了半年。2019 年 12 月，国家水利部印发《关于进一步强化河长湖长履职尽责的指导意见》，进一步明确河长制的核心是责任制，是河湖管理保护责任体系，作为河湖管理保护的工作平台，不打破现行管理体制、不改变党政领导和部门职责分工。
2.1.2 湖长制
湖长制是基于河长制在水资源管理上的成功经验而推行的。湖长制是指由湖泊最高层级的湖长担任第一责任人，对湖泊的管理保护负总责，其他各级湖长对本辖区内湖泊的管理保护负直接责任，根据职责分工组织实施湖泊管理保护工作。2017 年 11月，中共中央办公厅、国务院办公厅制定出台的《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》提出，各级要将本区域内所有湖泊纳入湖长制工作范围，2018 年年底前全面建立省、市、县、乡湖长体系，建立以党政领导负责制为核心的责任体系。各级湖长按照工作安排，全面落实湖泊水域空间管控、湖泊岸线管理保护、湖泊水资源保护和水污染防治、湖泊水环境综合整治、湖泊生态治理与修复、健全湖泊执法监管机制等工作任务。2019 年 1 月，全国全面建立湖长制1。因河、湖在资源性质、连通特点上有一定的相关性，河长制、湖长制承担的工作任务又密切相关，部分地区将河长制与湖长制整合为了 河湖长制 或 河长湖长制 。
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2.2 四长制 组织体系
在组织实施上， 四长制 一方面明确了 长 的责任，另一方面统筹了职能部门，该类制度并非完全由一个部门全盘落实，而是由 四长制 办公室或 四长制 办公室设在部门组织协调、牵头抓总，若干政府部门单位作为 四长制 组成部门，在 四长 的统一指挥下，按照职责分工，各司其职、各负其责、齐抓共管，形成一条责任链、工作链，是多部门参与的协调联动工作机制，归属于领导小组、工作专班性质的议事协调推进机制。目前，河长制、湖长制、林长制均有较为成熟的组织体系，因田长制尚未全面推开，而且重点在基层推进，组织体系情况不一、尚不成熟。本部分主要分析河湖长制、林长制组织体系。
（1）河湖长制。地方水利主管部门承担河、湖长制办公室日常工作，负责实施水资源的统一监管，指导水资源有偿使用、水资源保护，组织指导地下水开发利用、保护和超采区综合治理，指导河湖水生态保护与修复，参与编制水功能区划等。在配合责任方面，约十余个部门单位参与其中（见表 2-1），其中，自然资源主管部门依法履行湿地、水等自然资源资产所有者职责和空间用途管制职责，负责水资源调查监测评价、水资源资产有偿使用、水资源合理开发利用，建立河湖自然资源资产产权制度，对水流、滩涂等自然生态空间确权登记，监管地下水过量开采等；生态环境主管部门负责编制水功能区划，监督管理饮用水水源地生态环境保护，指导入河排污口设置，负责地下水污染防治和生态保护的监督管理等工作。由此可见，水利主管部门为水资源统一监管主管部门，自然资源主管部门承担水资源资产所有者、确权登记等职责，两部门分工承担水资源调查监测、有偿使用、开发利用等工作。生态环境主管部门主要负责水污染防治，水利主管部门配合参与。相关涉水职责分工见表 2-2。
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3 四长制 与自然资源管理体制 17
3.1 行政管理理论下 四长制 制度分析 17
3.2 国内外自然资源管理体制 19
4 四长制 对自然资源管理的影响分析 24
4.1 四长制 的运行机制和管理成效 24
4.1.1 水（河湖）资源管理 24
4.1.2 耕地资源管理 29
5 四长制 实施自然资源管理绩效诊断 36
5.1 四长制 制度的绩效驱动因素 36
5.2 四长制 实施自然资源管理问题分析 37
6 基于 四长制 完善自然资源管理体系的建议
6.1 探索推进自然资源的 整体性 治理
整体性是相对于碎片化而言，整体性治理着眼于政府部门间、部门内部间的整体性运作，主张治理从分散走向集中，从部分走向整体。目前的自然资源管理体现了多元管理的体制，而把多元的管理进一步整合协同，将能更进一步推进自然资源的统一管理。
（1）在协调机制建立方面。以 统筹山水林田湖草系统治理 为工作导向，进一步整合河长制、湖长制、林长制等以单一自然资源实施管理的制度，探索成立党委自然资源管理委员会，作为党委议事协调机构，由地方党委、政府主要负责同志担任委员会 双主任 ，强化一把手对区域内所有自然资源的统一管理责任，自上而下逐级设立，强化委员会的政策制定、监督检查、考核问责等职能，各层级涉及自然资源管理职能的部门为委员会成员，将委员会办公室设在各级自然资源主管部门，加强自然资源统一管理的统筹协调，在地方行政最高层将所有自然资源管理统一起来，各部门单位、各自然资源管理责任人在自然资源管理委员会的统一领导下，协调、联动开展自然资源管理工作，实现自然资源管理的分类多元管理与综合统一管理的集中融合。
（2）在法规制度建设方面。坚持法制建设紧跟体制机制调整，以法规制度保障体制机制有效运行。写入国家法律的河长制、林长制，其中的法律规定并不具体，这就要求地方在法律的框架下推进地方性法规制度建设。从近期目标来看，各地应当对 四长制 地方性规范制度等进行梳理、整合，形成统一的制度体系固化下来，建立工作标准。同时借鉴地方立法经验，推进自然资源管理立法，省级层面以宏观管理规定为主，地市层面对自然资源管理制度设定的具体工作进行细化，应涉及具体的工作规则、职权分配、制度衔接、责任考核等各方面细节，层级间各有侧重，形成严密的法规制度保障网。从长远目标来看，应探索突破河湖、森林、土地等各类自然资源要素分类立法、独立管理的现状，在现行法规制度体系基础上，按照 统筹山水林田湖草系统治理 总要求，将自然资源作为一个整体开展法制研究，借鉴《民法典》的立法体系和模式，整合各类自然资源管理法律，建立统一的自然资源法律体系，制订《自然资源法》，从法律上保障自然资源统一管理的协同性、统一性和有序性。
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7 研究结论与展望
7.1 研究结论
健全完善自然资源治理体系，实现自然资源的系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，是新时代开展自然资源管理工作的重要要求。当前， 四长制 自然资源管理制度与我国的自然资源管理体制机制、相关法规政策共同构成了自然资源治理体系，其在提升自然资源治理能力、实现自然资源有效管理中的作用不容忽视。经过研究，本文得出：
（1） 四长制 对自然资源管理具有积极影响
四长制 是地方政府在推进自然资源用途管控、管理保护、污染治理、综合整治、生态修复等方面进行制度创新的成功实践，其理论基础是 公共责任制 ，体现着各级各部门对自然资源的公共管理责任。相比于一个部门的主管模式，该类制度能够有效调动多方资源和力量，强化各级各部门的协同配合，推进自然资源高效治理。虽然 四长制 是一类制度，突出的是责任体系，不属于实体机构，但其存在可以有效促使相关部门更好的发挥职能，通过明确而具体的责任体系，倒逼各级各部门履职尽责。该类制度是构建系统完备、科学规范、运行高效的机构职能体系的重要组成部分，同时也是推进自然资源治理体系和治理能力现代化的重要制度性机制。
（2） 四长制 的影响作用机制和绩效驱动因素
四长制 在实施自然资源管理过程中，以加强用途管制为着力点，通过 长 的体系将 四长制 成员单位协同联合起来，作为管理工作的支撑，坚持省、市、县、乡、村五级联动，依据层级和区划对区域内相关自然资源实施有效管理，进而推进生态文明建设。该类制度是自然资源治理体系的一部分，有助于完善自然资源管理体制机制，能够进一步明晰、夯实自然资源管理责任主体，是加强国土空间用途管制、强化网格管理推进自然资源精细化治理的需要。
参考文献（略）
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