一、相关概念及理论基础
（一）相关概念
1.政策工具
西方不同学者对政策工具有不同的概念界定。欧文 E 休斯（Owen E. Hughes）认为政策工具是政府的行为方式 [1]。拉斯特 M 萨拉蒙(RAST M. Salamon)认为行动者通过使用政策工具达成某种或多种目的[2]。詹姆斯 p 莱斯特和约瑟夫 斯图尔特(James P. Leicester Joseph Stewart)认为政策工具就是 政策执行技术 ，并总结出两种技术途径[3] 。
我国学者在结合西方观点和中国特有的政策体系的基础之上，也对政策工具给出了丰富的界定。张成福从政策工具与目标关系的角度把政策工具定义为 政府将实质性目标转化为具体行为的路径和机制[14] 。陈振明认可政策工具的工具性，认为 政策工具是人们用来解决某种社会问题或实现某种政策目标的具体方法和手段 [15]。
由于研究角度不同，学者们对政策工具的看法也不同，但究其本质是相似的。综上所述，本文将政策工具定义为：政府为实现既定政策目标而采用的一系列方法，技术和手段，政策工具是政策目标与结果之间的桥梁，在政府实现既定政策目标方面发挥着重要作用。
2.养老服务
养老 这一概念可追溯到中华传统文化领域，其中的 家 文化和 孝道 都强调了养老的重要性。 养老 即赡养老年人的意思。随着时代的发展， 养老 的概念也在不断的丰富，当代的养老除了要为老年人提供经济扶持之外，还需要照顾老年人的情绪，关心和丰富老年人的精神文化生活。养老有三个层次，层次由低到高依次为经济供养、生活照顾和精神慰藉，其中经济供养是基础，精神慰藉最重要[43]。经济供养是指满足老年人衣、食、住、行等最基本的生存需求，是最低层次的养老要求。生活照料是指为身体功能逐渐退化的老年人提供护理和日常生活照料。精神慰藉主要是指老年人能够从儿女那里获得尊重和关心、通过自己的付出和劳动展现自身的社会价值，从而获得满足感和成就感，这也是最高层次的养老要求。
表 1 政策工具的研究途径 .................................
（二）理论基础
1.政策工具理论
政策工具研究起源于社会科学领域，最初的研究主要围绕个人或公共组织通过什么样的方式方法和途径来有目的地影响和推动社会进步。20 世纪以来，许多的社会科学领域从工具层面来研究政策主体的政策意图和目标。新兴公共管理学理论的发展使得政策研究也日益朝着工具性的方向发展。20 世纪 80 年代以来，西方学者发表了许多关于政策工具研究的论述，其中，最具有时代影响力的是胡德（Hood）的《政府的工具》[7]。此后，政策工具研究在公共管理领域发展地如火如荼。在《公共政策工具 对公共管理工具的评价》这本书中，彼得斯（Guy Peters）将政策工具已有的研究分为四条完全不同的研究路径，即工具主义途径、过程主义途径、权变主义途径以及建构主义途径[8]。这四条完全不同的研究路径表明了西方学者对于政策工具与政策制定不同的理解，反映了西方政策工具研究历程。总体上，从工具主义到建构主义是政策工具的 工具性 逐渐递减的过程。西方学者的焦点也开始从工具本身转变为更加关注工具与政策环境之间的适用性。
由于国内外学者对政策工具分类划分的角度不同，几乎每位学者都有属于自己的一套 工具箱 （如表 2）。学者们从不同的角度对政策工具进行了各种分类，由于划分标准不同，分类也各有侧重，并无对错之分。需要注意的是在具体使用政策工具分类理论时，要根据研究的实际需求进行有依据的选择。
表 2 政策工具分类表
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二、基于政策工具的江苏省养老服务政策的演进历程分析
（一）江苏省养老服务政策的演进历程
从政策工具理论对江苏省养老服务政策的梳理，发现初期政策以单一的供给型为主，中期融入其他政策工具，最后重视政策工具合力。江苏省养老服务政策发展历程大致可以划分为以下四个阶段：
1.第一阶段：供给型为主的政策工具（1949-1978）
每一项政策都有与其时代相适应的背景。该阶段的背景是新中国成立之初，百废待兴，整个社会的物资都严重匮乏，此时的养老责任更多的是由家庭来承担，政府只是提供低水平的补充支持。此时，与养老服务相关的法律法规都在不断地摸索中颁布：1950年初，民政部门对于无家可归的老人进行了救济安置。同时，宪法，民法和婚姻法等法律对儿女赡养老人的义务做出了明确的规定。此外，在城市地区，国有、企事业单位的工会也开始发挥作用，其为退休老人提供慰问和养老金。第一届全国人大第三次会议于1956 年通过了《高级农业合作社示范章程》，章程中提出要对农村 三无 老人实行 四保 供应，即保吃、保穿、保柴火供应、保葬。这是我国关于农村地区养老服务的最早期政策。后来， 四保 政策逐渐发展为 五保 （保吃、保住、保穿、保医、保葬）政策。受限于我国当时相对落后的经济发展水平，该章程只建议集体敬老院招募符合 三无 条件的老人，绝大多数生活困难的老人仍然得依靠家庭或自己解决老年养老问题。总的来看，这一时期内，我国城市的老年人养老体系主要是城市救济体系和工会的退休养老金体系，农村地区的 三无 老年人养老则主要依靠 五保 供养制度。
2.第二阶段：突出使用需求型政策工具（1979-1999）
在此期间，中国的养老服务政策的特点是加强家庭责任并突出市场力量。在改革开放的特殊背景下，福利领域开始引入市场经济，政府和企业逐渐摆脱了 包办福利 的压力。在老年人福利方面，政府开始动员和鼓励非政府组织和私人资本提供养老服务和兴建养老设施。但是，由于政府对于养老服务产业的政策优惠难以兑现，加之养老服务产业本身低利润甚至无利润特点，导致私人资本投身养老服务市场的积极性较差。与此同时，国家投资的社会福利机构开始从福利型向福利管理型转变，不再是免费供给养老资源。在该阶段，中国的养老服务政策仍以政府加强家庭养老责任为基础，这也在 1996年颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》中有所体现。虽然该法律的制定从法律层面上保护了老年人的的合法权益，但是仍以被动保护方式为主，养老仍然是家庭成员承担主要责任[47]。将 养老 作为一种重要的家庭美德，从内而外的强化公民的养老责任，落实了养老义务。
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（二）江苏省养老服务政策工具演变特征
政策工具都有着相应的的执行条件，也有着特定的的功能范围。正是这些局限的功能范围规定了政府部门必须随着环境条件的改变及时有效地选择相适应的政策工具，调整政策方向。从政策工具的角度梳理江苏养老服务政策的演进历程，发现其政策工具的演进具有以下特点：
1.政府逐渐转变养老服务建设理念
在建国初期，百废待兴，物资匮乏，政府必须解决无依无靠无收入的孤寡老人的救济安置问题，担起一定的责任。为了保证政策具有政治可行性，政府较多采用供给型工具，保障老年人合法权益，规定家庭的养老责任。每种政策工具都有其优点和缺点，供给型工具在传递政策目标方面相对有效且易于管理，但其缺点是解决利益冲突时缺乏灵活性。随着市场经济的高速发展，供给型工具相对缺乏灵活性及其运行效率低下的弊端日益凸显出来，加之中国特色社会主义市场经济制度的发展，政府逐渐意识到养老服务产业可以引入市场的力量，开始采用需求型工具。面对中国迈入人口老龄化的社会现实和养老服务需求是人民的基本需求，这时，政府意识到必须将养老服务政策变成一种具有普适性的政策。为了养老服务政策能够产生长期的正面效应，政府开始注重使用环境型型工具。供给型政策工具的逐渐削弱也展示了我国 管理型 政府向 服务型 政府的转变。
2.政策工具使用日益丰富
每种政策工具都有其特定的作用，自然也有各自的优缺点。在江苏省养老服务政策中，供给型政策工具强调政府为养老服务产业提供从业人员、基础设施、资金、信息技术等要素，以实现不断促进养老服务产业升级和可持续发展的目标。供给型政策工具虽然具有较强的可操作性，但需要政府投入大量资源来引导建设。需求型政策工具强调政府采取养老服务外包等措施减少养老服务市场的不确定性，刺激养老服务市场的繁荣或重建新的市场，减少外部因素的干扰和影响，从而促进养老服务产业的快速发展和升级。需求型政策工具能够引导市场发挥作用，但是其灵活性较差。环境型政策工具则主要侧重于对养老服务产业的间接影响，即政府创造良好的适合养老服务产业发展的宏观环境，以便更多的市场力量加入进来，共同推进养老服务产业的发展和创新。环境型政策工具能较为灵活地调控养老服务产业的发展方向，但是因其涉及得较为宏观，可操作性便较差。通过对江苏省养老服务政策的梳理，笔者发现其不断细化、深化与具体化，政策工具使用由单一到丰富。总体而言，在江苏省养老服务政策工具的使用上，江苏省政府逐渐重视三种政策工具的综合运用，以期进一步地提高养老服务政策的科学性和可行性。
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三、江苏省养老服务政策文本分析 ........................................... 17
（一）构建江苏省养老服务政策文本分析框架 ............................. 17
（二）江苏省养老服务政策文献计量分析 ................................. 23
（三）江苏省养老服务政策文本的内容分析 ............................... 30
四、江苏省养老服务政策存在问题及原因分析 ................................. 37
（一）江苏省养老服务政策存在的问题 ................................... 37
（二）江苏省养老服务政策现存问题的原因分析 ........................... 40
五、江苏省养老服务政策优化路径选择 ....................................... 44
（一）提高政策实施的可操作性 ......................................... 44
（二）强化各政策主体间的合作性 ....................................... 44
五、江苏省养老服务政策优化路径选择
（一）提高政策实施的可操作性
按照 指导意见-目标规划-措施办法-实施细则 的结构制定并完善系统性的江苏省养老服务政策体系，确保养老服务政策能够有效执行。首先，政策制定主图应该减少目标规划类政策，把政策制定的重心放在措施办法和实施细则上。具有指导意义的政策文件可以表养老服务发展方向、掌发展大局。同时，江苏省政府还应完善相应的养老服务配套政策体系，进一步提高养老服务政策的系统性和可操作性。其次，各职能部门加强制定实施养老服务相关细则加以落实养老服务工作，严格规定养老服务各项政策措施的落实时间和落实步骤，保证养老服务工作有效开展。最后，江苏省政府还要加强对养老服务政策的评价和监督，发挥相关部门的运营监督管理功能，时刻关注实施过程发生的问题，及时调整政策方向和内容，确保养老服务政策的有效性。
经上文分析发现，江苏省养老服务政策各政策主体间的协调合作性不足，需要进一步加强政策主体间的合作。第一，必须明确民政局在制定养老服务政策，分配养老服务资源和协调各职能部门的职权。民政局作为江苏省养老服务管理的主要部门应该掌握足够的资源，发挥其对养老服务建设的领导力度。第二，加强各政策主体之间的协调不是简单地机械地将多个独立政策主体进行简单的求和，而是要加强政策主体之间的协调和互动，从而避免因各自利益和权力机关之间的冲突而产生内在的摩擦，达到充分发挥协调整合的作用，实现政策主体之间的长期深入合作。第三，畅通政策主体之间的信息交流途径，避免和减少因信息阻塞而造成的资源浪费和损失，进一步统筹养老服务政策间信息资源，从而实现政策主体之间的联动互通效应，最大限度地发挥各自对养老服务政策的作用。
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结论
从中国步入人口老龄化社会以来，推动养老服务业的发展成为解决养老问题的重要举措。近年来，在各级政府的共同努力下，我国养老服务供给逐渐增加，发挥了一定的养老保障成效。但随着人口老龄化的加剧和养老服务需求的多元化，现有的养老服务政策难以保障养老服务供需平衡和养老服务质量，有必要进一步研究现有养老服务政策存在的问题，对其提出优化建议。
本文从政策工具理论视角出发，以 2000 年至 2020 年江苏省养老服务相关政策作为研究对象，利用政策文本分析法，构建分析框架分析江苏省养老服务政策存在的问题。首先，基于政策工具视角梳理江苏省养老服务政策的演进历程，发现其大致可分为四个阶段：1949-1978 年供给型为主的政策工具、1979-1999 年突出使用需求型工具、2000-2012 年开始发挥环境型工具作用、2013 年至今重视政策工具合力。其次，以江苏省 2000 年至 2020 年颁布的养老服务政策文本为研究对象，构建政策工具和养老服务内容二维分析框架，通过政策文本分析法将文本编码、归类量化，描述分析江苏省养老服务政策存在的问题，并进一步分析深层次原因。最后为积极有效应对人口老龄化，推动江苏省养老服务业的发展，对江苏省养老服务政策提供具有理论依据的政策优化建议。
当然，本文的研究还存在一些不足，由于各地政府信息公开程度不一，以及可能存在的主观选择误差，政策文本的搜集与筛选可能存在遗漏，无法完全精准地展现江苏省养老服务政策全貌，统计结果也难免存在偏差，研究的全面性和覆盖性还待进一步考证。
参考文献（略）
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