1 绪论
1.1 研究背景
2019 年末 2020 年初，一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情爆发，在短时间内席卷全球，威胁着世界人民的生命安全，给各国都带来了极大的伤害。人类社会产生以来，危机便一直伴随。可以说危机无处不在，无时不有。而随着现代化的发展，人类也迈入了风险社会。当今社会经济快速发展，城市化进程加快，社会运行系统日益复杂，但地方的经济实力和管理经验不足以承受其急剧扩张所带来的压力，安全风险不断增大。进入 21 世纪以来，包括自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件、事故灾难等在内的四大类公共危机事件不断发生，其自身所表现出的突发性、多变性、溢出性、相关性、繁复性等特征也在逐渐突出。加之经济全球化进一步深入地发展，使得局部区域的公共危机事件极易演化为跨区域性，甚至全球化的公共危机，危机影响范围不断扩大。这不仅给人类社会造成了巨大的经济损失，甚至会引发一系列的衍生问题，威胁到区域的发展和人类的生存。如何有效应对和解决公共危机成为每个国家和地区关注的重点。一方面由于人类活动造成的气候和环境变化使得地震、洪水、台风等自然灾害频发，安全隐患不断衍生。另一方面，科技快速迅猛的发展给人类带来极大便利的同时，随着社会系统对科技依赖程度的增加，科技的负面影响也在某种程度上增大了社会系统的脆弱性与不稳定性，新风险不断涌现。此外，随着现代经济的发展，出现了社会结构失衡和政府应对能力下降等现象，这使得危机对于不同阶层的影响程度不同，危机治理存在一定的困难。加之各区域政府在应对危机时所掌握的资源相对减少，但现代公共危机表现出的跨区域性却要求区域提升其防范应对能力与资源调配能力，这在某种程度上又加剧了危机治理的难度。
区域是一个地方性的密集网络，其人口聚集度、流动量和拥有的空间、信息、资源等，在促进该地区快速发展的同时，也蕴含着大量的社会风险。在现代化社会中，各地域所面对的风险逐渐表现出显著的流动性、圈域性、集中性、耦合性等特点，风险后果和影响范围不断扩大。现代化和信息化推动区域和区域之间联系更加紧密，各区域间的依赖性和交互性也逐渐加深
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1.2 研究意义
公共危机治理是保障国家公共安全和人民群众安危的重要环节。近年来我国公共危机事件频发，再加上社会经济的快速发展，公共危机呈现出新的特征。与传统危机相比，现代危机一经爆发，危机的波及范畴和危害范围将会迅速扩大，而不仅限于危机爆发当地。换言之，现代公共危机逐渐表现出显著的跨边界性特质，且该特质正在逐步成为现代危机的本质性和代表性特点（杨安华、童星、王冠群，2012）。随着公共危机溢出性的逐渐增强、影响范围的逐步扩大，跨域危机引发的一系列连锁反应，给社会经济、人类生活带来极大的冲击。不同的区域虽然在经济、资源、人口等各方面存在差异导致发展进程中呈现不同的特征与表现，但各区域发展的本质属性和公共危机的非排他性决定了治理公共危机的过程中必然存在一定的共性。地区之间如何高效、快速地协同合作以回应和处置各式传统和非传统的风险与威胁，以尽可能快的速度在尽可能小的空间内把握住危机的发展态势，及时公布信息并与人民群众进行良好沟通，以降低危机带来的危害与损失，维护国家和人民的长远利益，对我国的建设发展至关重要。新冠肺炎疫情是极其重要和典型的突发公共危机事件，其所呈现的复杂性、流动性和跨边界性等特征以及其所带来的危害和影响的不断扩大使得应对该危机需要跨域主体多方的共同努力。因此，本文以新冠肺炎疫情防控为例，针对性地研究我国跨区域公共危机治理的协同机制具有一定的理论和现实意义。
1.2.1 理论意义
综合梳理和分析已有的公共危机治理相关研究，可以发现学者们更多的是对危机的类型、危机的预警、危机的处置等进行研究，形成了较为丰富的研究成果，也有部分研究涉及公共危机的协同治理。但从总体上看，一方面对于公共危机的协同治理机制层面的研究尚有深入探索的空间，特别是跨区域的协同治理机制。另一方面，协同治理理论在跨区域公共危机治理过程中的应用研究也存在一定的不足。在区域一体化深入推进、现代社会公共危机跨边界性越来越凸显的社会大背景之下，本文针对性地研究我国跨区域公共危机治理的协同机制，有助于在一定程度上丰富和拓展我国有关公共危机治理，特别是跨区域危机协同治理的相关研究。此外，本文还将结合协同治理理论，以新冠肺炎疫情防控为例，对危机治理的协同机制应用效果进行具化分析，在具体的实践中丰富理论内涵。
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2 相关概念与理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 危机
危机一词最早来源于古希腊语 Krinein ，意为 人在将死之时，游离于生死之间的状态 ，现牛津词典中将英文 Crisis 解释为 遇到紧急时刻，需要短时间内做出重要决策的危急关头 。
危机研究的先行者赫尔曼（1969）曾就 危机 一词作出如下界定，危机是指 在一种特殊的情境状态下，决策主体面临着一些突发事件，这些突发事件出乎任何人的预料，需要在极短的时间内做出相应决策，且具有一定的危害性，会影响决策主体高度优先的根本目标 。罗森塔尔（2001）则将危机定义为 一种会严重威胁甚至破坏社会系统的整体性基本价值取向和行为准则基础架构的不确定性极大的事件 ，该事件的解决需要治理者在短时间内做出关键有效的决策。罗伯特 希斯和巴顿（Heath，2001）指出 危机作为极具不稳定性的社会大事件，其本身及其所引发的结果均极有可能给社会组织、组织成员、组织资产和组织名誉等造成一定的负面影响和损害 。我国学者薛澜（2003）将危机看作是 一种不利情景的汇集 ，他指出， 在这种不利情景状态下，决策者自身的价值取向受到冲击，掌握的相关信息资源有限，但却需要在面对不确定性极强的突发事件时，快速做出决策以避免自身利益诉求受到严重损害 。
虽然不同学者对危机的定义倾向不同，但均指出了处于危机状态中的决策者时间有限、目标受威胁且危机的影响不确定。由此可见，危机事态的发生具有突发性，一旦爆发，会在短时间内给组织或个人的目标以及价值造成威胁和损害，需要决策主体迅速制定决策，但决策的效果和危机的发展趋势是高度不确定的。
图 1.1 研究思路 ......................
2.2 研究的理论基础
协同治理理论作为一个新兴的理论，其发展建立在自然科学领域的协同学和社会科学领域的治理理论的基础之上。协同治理是通过建立政府机构、社会组织、媒体及公民个人等治理主体之间的协同合作关系，形成多元共治的格局，以追求公共利益最大化，实现有效治理社会公共事务目标的一种制度性安排（邓佳钱，2020）。
2.2.1 协同治理的理论内涵
要理解协同治理的理论内涵，需要对作为其理论基石的协同学与治理理论进行梳理和分析。协同学是在 20 世纪 70 年代由德国赫尔曼 哈肯教授创立的，它是研究 通过外在参量的推动及各子系统充分协调的互动作用，整体性系统如何借助自组织的方法形成一种在时空上和功能上均协调有序的宏观架构和行为准则的综合性学科 （Haken,2006）。协同学指出，在一个复杂开放的系统中，由构成整体系统的各个子系统之间进行相互协同作用，在外界充分输入物质与能量的条件下，一种或几种集体运动或反应占领主导地位并不断增强，发生 质变 ，使得系统从混乱无序的状态转变为一种新的宏观有序的结构（赫尔曼 哈肯，2005）。协同学的核心是系统内各个子系统通过相互作用达到辩证统一的差异与协同的自组织过程。它所强调的主要内容包括：第一，自组织理论所指的系统具有普遍性，涵盖了不同领域、不同学科的各个开放性系统；第二，构成整体系统的各子系统通过相互之间的协调作用，能够促使整体性的系统实现由无规则的混乱状态向宏观有序的新结构的转变；第三，构成整体系统的各子系统借助彼此的协调作用形成的相应序参量，不仅有利于促进自组织系统的形成，还能推动系统构成稳定有序的结构并发挥相应功能；第四，为促成系统自组织的形成，关键在于如何转变控制参量（刘光容，2008）。
图 1.1 中国城市化增长图
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3 跨域公共危机治理的主体协作机制 ................................... 26
3.1 正面案例：各地医疗队驰援湖北 ................................. 26
3.2 负面案例：湖北物资短缺与外界捐助困难 .............................. 28
3.3 主体协作机制的比较分析 ................................... 30
4 跨域公共危机治理的利益协调机制 ............................. 32
4.1 正面案例：长三角示范区联防联控 ............................. 32
4.2 负面案例：大理截用重庆口罩 ....................................... 34
4.3 利益协调机制的比较分析 .................................... 37
5 跨域公共危机治理的信息共享机制 ................................. 39
5.1 正面案例：长三角健康码互认 ............................ 39
5.2 负面案例：九江不认黄梅健康码 ......................... 41
5.3 信息共享机制的比较分析 ................................. 42
7 跨域公共危机治理协同机制的优化路径
7.1 树立协同治理理念，培育互助信任关系
理念是行动的先导。树立跨区域危机治理多元主体的协同理念，是促进危机科学性决策、形成危机多元共治格局、实现公共危机治理协同机制构建的首要环节。跨域公共危机的协同治理其实是多元主体建立伙伴关系、参与协作治理的过程。但为了维护多元主体之间的良好信任伙伴关系，推动跨域危机协同治理网络的构建，应增强相关利益主体之间的互信与共识，而非依靠政府权威强制力推动（Selves，2008）。面对跨区域的公共危机事件，危机治理涉及的多元利益主体都处于同一社会系统之中，为应对动态复杂的社会环境，各组织或行为个体之间必须从整体性的角度出发考虑系统性的发展与公共利益的增长。作为整体性系统的组成部分，各利益相关主体应自愿平等地进行协作，通过相互整合和适应，推动有序系统结构的建立。
为培育跨区域公共危机治理的协同理念、构建良好的信任伙伴关系，应增强多元利益主体公共精神与责任意识的培养。跨区域的公共危机作为一种公共性社会事务，除对各利益相关者产生一定的影响外还会对社会整体造成大范围的影响。因此，应对跨区域的公共危机事件不能仅仅考虑自身利益相关性，更应从社会全局出发，形成责任共担的危机治理意识，推动社会危机治理格局的有序形成。现代公众的公共精神是指突破了自身窄小的眼界和利益目标，从社会整体性角度来思考和关心社会公共事务和公共利益目标的一种思想态度（田玉麒，2020），其培育与形成能有效推动各多元主体关注公共危机、形成协同合作以实现公共利益的增长。另一方面，责任意识的培养能为跨域公共危机的治理奠定协同的思想基础，不仅有利于提升各多元主体参与危机治理的积极性与主动性，还能促成良好社会关系网络的构建，形成一定的规范并积累社会资本，从而进一步推动危机治理协同行动的一致性与高效性。除此之外，日常危机应急处置的联合演习与交流也是推动信任关系构建的有效实践。公共危机作为一种特殊的社会公共事务，其发生的不可预测性和不确定性成为公共治理的难关。为有效应对公共危机，各区域之间可以定期就危机的预案制定、协作事项、应对机制等召开危机协作联席会议，定期开展危机应急救援演练，举办危机治理学习会等，在促进各方公共危机治理理论学习与实际操作交流互鉴的同时，进一步加深彼此的信任关系，形成常态化的公共危机治理协作机制。
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8 结论与展望
通过对协同治理理论相关研究的梳理与分析可知，协同治理是通过多元主体之间的协作实现资源与要素的有序匹配以实现整体性公共效益增长与公民社会良好发展的有效途径。跨域公共危机治理中各利益相关主体之间建立信任协作关系并就信息与利益进行充分的协商沟通是有效应对公共危机事件的关键举措。本文在对公共危机治理、跨区域协同、协同治理等相关研究进行梳理的基础上，结合协同治理理念的内涵提出了跨区域公共危机协同治理的概念，即面对威胁区域生存发展的、需要快速决策应对的、影响重大的社会公共事件，两个或以上的行政区划的治理主体之间，借助网络、大数据等现代科技技术，构建起互惠互利、互联互通的开放合作网络，在均衡利益分配、保障信息互通的基础上，实现资源利用的最优化和行政效能的提升，以保护区域公众的人身财产安全，有效地防范、化解和消弭危机，维护区域发展的协同和社会秩序的稳定。
在此基础上，本文结合此次新型冠状肺炎病毒感染疫情中的相关案例，对协同治理理论的三大内在机制，即主体协作机制、利益协调机制、信息共享机制，在跨域公共危机事件中发挥的协同效用进行深度的分析与解读。在跨区域的公共危机事件中，主体协作机制确保了协同行动的有序推进，增强主体的互信互惠与行动的协同性；利益协调机制保障了多元主体的利益诉求，实现资源的有效调配与利用；信息共享机制保证了危机信息的全面准确性，促进决策的科学高效与针对有力性。本文总结了新冠疫情防控的相关经验教训，发现当前跨域公共危机治理的有效协同可以归纳为以下几点：良好的主体协作有利于行动的协同开展；均衡的利益协调有利于资源的调配利用；充分的信息共享有利于决策的科学高效。但如需实现高质高效的危机协同治理，目前的跨域协同机制仍存在一些不足：跨域主体协作机制不健全，部分主体欠缺协作意识；利益协调机制不完备，缺乏利益表达与补偿措施；信息共享机制不完善，跨域信息沟通困难；相关法律保障不到位，治理主体责权利难以明晰。为高效应对不确定性强、扩散速度快、危害性大、具有衍生危机风险的跨区域性公共危机，本文结合三大协同机制针对当前存在的问题提出跨域公共危机协同治理的优化路径：树立协同治理理念，培育互助信任关系；构建跨域主体协作，加强科学决策效能；协调多方利益分配，优化资源利用效率；畅通信息互通共享，提升决策应变能力；健全法律制度规范，强化权威保障支撑。
参考文献（略）
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