摘要：将近年教育系统政府投资项目中具有代表性的 全面改薄 项目中的东江中心小学综合教学楼工程作为研究对象，运用全面质量管理理论作为理论支撑，通过执行操作 PDCA 循环工作程序，并运用近似全过程工程咨询的专家服务来为质量管理提供专业意见和建议，来提高工程质量控制水平，确保工作质量。
第一章 绪论
1.1 研究背景与研究意义
1.1.1 研究背景
学校基础设施建设是推进教育现代化不可或缺的部分。随着国民经济的发展，我国对教育的投入取得了历史性的突破。2012 年，首次实现了国内生产总值占比 4%的目标。生均资助制度逐步建立，各级学校特别是农村学校办学条件明显改善①。近年来，武都区依靠国家财政帮扶，通过实施汶川地震灾后重建工程、中小学校舍安全工程、学前教育幼儿园建设工程、农村边远地区教师周转宿舍项目、全面改善农村义务教育阶段薄弱学校工程等一系列重大教育项目，学校面貌有了翻天覆地的变化，对全区教育事业发展产生了深远影响。
武都区为陇南市委、市政府所在地，位于甘肃省东南部，长江流域嘉陵江系白龙江中游，秦巴山系交汇处，被誉为 巴蜀咽喉、秦陇锁钥 ，是甘肃、四川、陕西三省交界处。全区现辖 4 个街道、36 个乡镇、58 个社区、650 个行政村，人口共计 59 万，其中农村户口 48 万人。境内海拔 667-3600 米，年平均气温 14.9℃，年降水量 460 毫米左右，气候温和，四季分明，生物垂直分布明显，资源品种多样富集，素有 陇上江南 之称。幅员面积 4683 平方公里，境内高山河谷纵横，具有 七山二林一分田 的特点。2019 年，全区国民生产总值 140.99 亿元人民币，人均 23897 元人民币。直到 2020 年 2 月，武都区才摘掉戴了多年的 国家级贫困县 的帽子②。据武都区教育局的统计数据显示，20 世纪 90 年代末，武都区有各级各类学校 716 所，几乎每一个自然村都有一所小学或教学点，很大一部分是 20 世纪五、六十年代修建的砖木、土木结构建筑，全区学生约有 10.5 万人，但校舍总面积只有约 27 万平方米，办学条件十分落后；而伴随城镇化过程中的人口迁徙，在学校项目建设支撑下，武都区教育布局逐步调整，截至 2019 年底，全区保有各级各类学校 383 所（其中 100 所小学、教学点已无生源），全区学生约 11.85 万人，校舍总面积约 120.95 万平方米。目前，武都区义务教育阶段和学前教育阶段学生、幼儿 城市挤、农村荒 的问题尚未根本解决，农村人口和外来务工人口还在向城市集中。可以预测到，持续改扩建城市校区、校舍，同时对存量庞大的校舍不断进行维修改造，必然是未来武都区教育系统面临的重要工作。
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1.2 国内外相关研究综述
1.2.1 国外研究综述
1.关于政府投资项目特点的研究。Ofer Zwikael(2016)通过于美国、英国等国家共计 39 个公共项目分析的基础之上，归纳总结了政府项目主要存在以下几个方面的特点：一是充分强调和推崇社会利益；二是在项目建成后往往具有较长的使用年限和寿命；三是通常会有多家施工单位参与项目建设；四是对专业性要求较高、系统性极强；五是极易受到来自于政策因素的影响；六是通常会有一套较为严格的管理程序对项目的建设施工进行规范。在充分分析论证政府项目的特点的基础上，他还针对性的提出了相应的管理意见，以期能够为项目管理者提供更能顺应项目特点的管理策略和方法[1]。Jo(2008)以发展中国家莫桑比克为研究的案例，其针对莫桑比克政府的投资项目进行研究发现政府投资项目的目的主要在于促进经济发展和实现特定的社会目标，因而用户的满意度也成为衡量政府投资项目好坏的重要参考依据之一，甚至其重要性超越了项目可用性、利益相关者参与度等要素[2]。Bent Flyvbjerg(2003)对全球范围内各个国家和地区的共计 200 余个交通运输基础设施项目采用统计分析的方式进行了分析，发现其中有近 9 成的政府投资项目成本增加，而且增加幅度接近成本造价的一半左右，针对这一现象他又进一步对导致上述现象发生的原因进行了分析，发现项目成本增加的主要原因在于项目投资规模、建设周期以及项目所有权类型等因素，当然还有诸如监管手段缺位、建设过程的透明度较低等因素也是导致成本增加的原因[3]。
2.关于政府投资项目管理模式的研究。Mark Konchar(1998)设想并提出了对 DBB(Design-Bid-Build)即设计-招标-建造模式、CM (Construction-Management)即施工管理承包模式以及DB(Design-Build)即设计-建造模式于美国运用的情况进行了深入分析，针对上述三种模式在美国的运用过程中所呈现出来的特点，分别从工程建设质量、项目投资成本以及项目的可行性三个完全不同的视角进行了分析和探讨，明确指出三种模式的区别和各自的优缺点，针对美国项目管理的发展方向进行了分析和研判，明确指出由传统的单一的管理模式向来自于多层次具有共同利益诉求的共同利益者写作管理模式发展将会是美国政府投资项目管理模式的未来发展方向和趋势[4]。从日本的政府投资项目管理模式来看，伙伴合同关系在日本本土的应用较为普遍，这种关系之下通常是由有着共同利益的不少于2 个组织共同参与对项目的建设和管理，充分发挥各自在人力、财力或者物力等方面的资源优势，共同投入到项目管理当中，全面提升项目建设的效率和质量，充分发挥协作优势，最终能够实现一加一大于二良好效果[5]。
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第二章 相关概念与理论基础
2.1 政府投资项目概念界定
2.1.1 政府投资项目的含义
所谓政府投资指的是政府用财政预算已涵盖的资金进行固定资产投资的项目，是社会投资项目的重要组成部分。作为一项政府职能，政府投资与经济社会发展大局密切相关，不仅是重要的宏观调控手段之一，同时也是促进和引领社会资本发展并扩大有效资本投资的重要助手，无论是对稳增长、惠民生还是对促改革、调结构等方面都具有不容忽视的重要意义，是全面推动我国经济发展，增强我国经济发展后劲的重要手段。
通常实践当中也会有学者将政府投资项目称作公共工程（public project）或者政府工程（government project），主要指的是通过促进和服务国家或者某一地区经济发展为目标，为广大人民谋福祉，确保国民经济的健康有序发展。我国政府投资项目的主要资金来源就是来自于中央或者地方两级财政，其资金来源方式不仅包括国债融资、金融市场的资本融资，同时也包括行政事业类资金收入等，甚至害包括部分国外团体出资等。由上述表述我们不难发现，政府投资项目的实际投资主体主要就是政府自身，而重要和地方两级财政资金则是政府投资项目资金来源的主要渠道，显著超过其他资金来源方式。因此，也有部分学者将政府投资项目称为政府投资项目，我国财政部于 2000 年初出版了《政府投资项目标底审查实务》，首次在该著作当中阐述了政府投资项目的内涵，即为了全面促进和推动国民经济或者区域经济发展，以满足人们日益增长的物质文化生活需求，出于维护政治稳定、国防安全等多重因素的考虑，由政府通过财政投资，其资金来源渠道主要是发行国债、外国政府赠款以及由政府担保进行国内外金融组织贷款等形式合资共同组建的固定资产投资项目。
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2.2 工程质量管理的内涵
2.2.1 工程质量管理的定义、特性、风险
国际质量标准 ISO9000 对质量做出了权威性的界定，质量是用来描述具有特定的属性用于满足某些特定需求的程度[23]，具体来说，就是产品过程和体系与要求所具备相关的特定属性[24]。拓展到工程质量管理方面，可以理解为：为了保证工程质量的进一步提高，而使用的一系列质量管理方法与手段，它是一系列管理活动的组合体。将其运用到实际的工程建设项目中，可以将其解释为：为了实现项目的预期目的和效益的最大化，而使用的一系列管理方法和手段。通过控制项目进程中与质量相关的活动，并在技术和管理中进行有组织、有系统的计划和审查，其最终目的是确保项目质量能够符合要求，按期交付。
根据上述概念的界定，可以将工程质量管理发展划分为四个阶段如下表 2-1
表 2-1 工程质量管理发展 质量管理是工程项目管理的关键，在项目管理中占据核心的地位。因为工程建设项目具有建设周期长、复杂程度高以及投资金额大等方面的特点，就造成了在整个工程建设周期中，对其质量产生影响的风险因素数量众多且种类复杂，控制难度也较高。因此需要程建设主体利用科学有效的管理手段和方法，来进行因素分析、评估与判定。工程质量的风险贯穿于工程建设的各个阶段，从设计到施工到验收以及到最后的保修阶段，都可能存在于一些无法把控的风险因素，并由此导致工程质量的无法保障。尤其是因为人的参与，导致了风险因素的控制变得更加复杂。比如说人员的管理失误、操作技术方法的使用不当等等都会诱发风险因素，进而导致工程的实用性、安全性能以及耐久性能等发生重大改变，进而给工程质量造成严重的不利影响。由于风险因素的发生机制、影响后果以及发生阶段的不同，以此为依据，可以从不同角度上对工程质量风险进行划分[26]。
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第三章 武都区政府投资教育项目管理及实施现状 ............. 21
3.1 武都区政府投资教育项目管理体制和流程 ....................... 21
3.1.1 武都区教育局统建模式 .................................. 21
3.1.2 武都区政府投资项目代建办公室代建模式 .................. 22
第四章 武都区政府投资教育项目质量管理问题分析 ........... 25
4.1 武都区政府投资教育项目质量形成阶段 ......................... 25
4.2 武都区政府投资教育项目质量影响因素分析 ..................... 26
第五章 武都区政府投资教育项目质量管理对策 ............... 32
5.1 武都区政府投资教育项目质量管理原则 ......................... 32
5.2 武都区政府投资教育项目质量形成阶段的管理对策 ............... 33
第六章 成功案例
6.1 全面改薄 项目介绍
全面改薄 项目，即 全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件 项目的简称，是党中央、国务院着眼于贫困地区义务教育发展、保障教育公平而作出的重大决策①。
为深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010 2020 年）》，统筹城乡义务教育资源均衡配置，加快缩小区域、城乡教育差距，促进基本公共教育服务均等化，经国务院同意统筹城乡义务教育资源均衡配置，加快缩小区域、城乡教育差距，国务院部署实施全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工作，提出保障基本教学条件、改善学校生活设施、办好必要的教学点、妥善解决县镇学校大班额问题、推进农村学校教育信息化、提高教师队伍素质等六项重点任务。按照勤俭办教育和 缺什么补什么 的原则，进一步加大经费投入力度，从 2014 年开始，通过 5 年的努力，达到义务教育学校基本标准，满足教育教学和生活的基本需要。
6.1.1 武都区 全面改薄 项目规划任务
按照国家和省、市统一工作部署，武都区教育局、武都区发展和改革局、武都区财政局于 2014 年，联合编制了《陇南市武都区 2014 2018 年全面改善义务教育薄弱学校办学条件项目规划》及《实施方案》，并以武都区人民政府的文件形式向陇南市全面改善义务教育薄弱学校办学条件领导小组办公室（简称陇南市改薄办）做了报告（图 6-1）。
图 6-1 武都区 全面改薄 项目实施方案及规划报告 ...................................
第七章 结论与展望
7.1 结论
教育是国家长远发展的基石，当前我国正处于民族伟大复兴的重要时刻，政府投资教育项目作为我国教育事业发展的重要支撑手段，中央和地方政府给予了高度的重视和政策支持，全社会也给予了广泛的关注。质量管理是学校建设的出发点和落脚点，也是教师和学生生命财产安全的重要保障。但是受制于社会环境、人员配备、管理理念等方面，我国与发达国家还有不小的差距，尤其是在我国基层教育上，建筑工程质量管理水平普遍偏低，工程质量更需引起重视。
陇南市武都区政府投资教育项目建设取得了较大的成效，为我国提高基层教育建筑工程水平提供了一定的借鉴意义。与此同时，几件项目整体质量水平不高、安全质量隐患频繁等问题，仍然是困扰基层学校建设发展的制约因素。
本文首先对政府投资项目的概念、内涵和主要特征做出相关界定，然后介绍了建筑工程质量管理和质量控制的内涵等相关理论知识，并指出了建筑工程质量管理与控制的特征，在此基础上，分析了陇南市武都区教育系统投资项目的现状和质量管理中存在的问题。通过深入分析，找到了问题的根源，并从质量控制的全周期围绕着工程质量管理与控制展开讨论，指出了我国在建筑工程质量管理中存在的问题，并在此基础上提出相应的对策建议。
本文采取案例分析的方法，将近年教育系统政府投资项目中具有代表性的 全面改薄 项目中的东江中心小学综合教学楼工程作为研究对象，运用全面质量管理理论作为理论支撑，通过执行操作 PDCA 循环工作程序，并运用近似全过程工程咨询的专家服务来为质量管理提供专业意见和建议，来提高工程质量控制水平，确保工作质量。
参考文献（略）
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