摘要：笔者作为济南高新区体制改革的亲历者，虽然对改革的具体实施以及发展情况有较为直观的了解，但由于本人一直致力于本职工作，也受知识水平所限、调研时间有限，对管理体制改革的许多看法难免存在不够全面、站位不够高的问题，这些问题，希望能在后续研究中得到解决，做出更多高新区管理体制改革方面的有益研究。
第 1 章 绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
我国的高新技术产业开发区（以下简称 高新区 ）兴起于 20 世纪八十年代，高新区的建设和发展是我国 30 多年改革开放过程中的成功典型及实践，在营商环境改善、管理体制升级改革、产业聚集、经济发展方面发挥了举足轻重的作用。自高新区兴起以来，历经起步、发展、腾飞三个阶段，总结 30 余年的发展成就，令世界瞩目，是推动我国工业化、城镇化发展和对外开放的重要平台，也为国家经济建设、科技进步和社会发展做出了突出贡献。由高新区首创的 一个窗口 对外、 一站式 办公、 一条龙 服务，是优化我国投资环境的典型示范。但是，随着经济的发展步入新轨道、全球化产业格局重构升级，高新区发展总体上的问题也日益凸显：一是发展速度逐渐放缓；二是体制机制创新不足；三是管理制度有待完善等。2016 年的《政府工作报告》中明确要求创新开发区体制机制，接着，2017 年国务院办公厅印发的《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发[2017]7 号）、《国家高新技术产业开发区 十三五 发展规划》等均提出了高新区发展改革的新定位，全面部署新形势下高新区工作。新形势下，深化高新区管理体制改革，已经成为一个十分紧迫且重要的课题。
为进一步贯彻执行《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7 号）的文件精神，山东省率先启动加强省内各类开发区的建设，强化功能优势。济南高新区快速响应，成为济南市体制机制改革先行先试的重点，旨在通过改革和创新提升高新区发展水平，在改革开放关键阶段继续发挥引领作用，强内功、聚力量，衍生增长动力，实现经济结构优化调整，探索新的发展方式。
1991 年，国务院批准建立首批国家级高新区，济南高新区名列其中，历经 30 年的建设发展，已成为济南市乃至山东省的科技经济建设主战场、创新创业新高地。但是，与其他开发区一样，在管理体制方面，济南高新区同样遇到一些困难和挑战，也面临许多 成长中的烦恼 。针对发展中遇到的问题，2016 年初，济南高新区按照济南市委、市政府的部署启动了体制机制改革工作，全面推行管理体制和干部人事制度改革。济南高新区体制机制改革坚持问题导向，致力于破除行政化运作模式，着力解决行政效率低下、动力活力不足等主要问题，根据 企业化管理、市场化运作、专业化服务 的要求和目标，推动 四大改革任务 ，实现 四个转变 ，通过一系列动作，高新区经济社会发展的管理体制和用人分配机制取得重大成效和突破。
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1.2 国内外研究综述
1.2.1 国外研究综述
世界上首个高新区诞生于 20 世纪 50 年代的美国，斯坦福大学为解决最新科技成果市场化难题，同时为毕业生提供就业机会，于 1951 年建立了斯坦福研究园（Stanford Research Park），先是高科技公司进驻办公得到允许，后面又提供给高新技术企业创业风险资本。这标志着一个新型产业集聚社区即高新区的出现，这一做法为硅谷（Silicon Valley）的崛起同时奠定了基础。自上个世纪 60 年代中期以来，微电子技术蓬勃发展，硅谷迎来高新技术产业集群发展契机，斯坦福等世界知名大学以雄厚的科研能力为依托，创立并崛起了英特尔、苹果等高新技术公司，这些公司拥有科研、技术、生产等综合能力。至此，80 年代后，硅谷成为美国高新技术的摇篮以及各国高新区发展的典范。
按照 M Castel 和 P Hall（1994）的管理模式分类标准，依据 三元参与理论 可将高新区的管理体制划分为四种管理模式，即政府管理型管理体制、大学和科研机构管理型管理体制、协会管理型管理体制和公司管理型管理体制 [1]。
一方面，从各国高新区实践看，高新区建设主要特征是产业集聚，这也是促经济的重要推手。另一方面，从理论分析的角度看，无论是 Adam Smith 提出的企业分工理论、Marshal 主张的外部规模经济论、Weber 提出的工业区位论，还是 Paul Krugman发表的规模经济贸易理论、MichaclePorter 提出的产业集群理论，不约而同提到企业成长和国家（区域）经济增长很大程度依赖于产业聚集[2-5]。更重要的是通过实证检验，大量的相关文献辅证产业集聚与经济增长互相促进的观点，比如：经济史学家Hohenberg 和 Lees(1985)提出 欧洲产业革命时期经济行为地理集聚与增长关系之间存在着强正相关性[6] ；Philippe Martin 和 Gianmarco I.P.Ottayiano（2001）构建了经济增长与产业集聚互相作用的模型，进一步得出区域经济活动集聚带来更低的创新成本和更高的经济增长的结论。
区域经济的增长极在开发区。法国发展经济学家 Perroux 在 20 世纪 50 年代提出了 增长极 理论，指出在一定范围内的区域性工业载体的成长离不开该中心的发展，表明增长极对产业的带动作用较强[7]。Myrdal 的 循环积累因果理论 更加为增长极的集聚效应提供了理论支撑，同时提出政府能够促进增长极与周边协调增长、二元经济结构得以消除[8]。Hirschman（1958）提出 边际不平衡增长理论 ，并阐释在初期发展阶段增长极会拉开地区发展差距，为此，在增长极发展到一定阶段后，政府需要通过一系列政策措施，遏制极化效应、发挥扩散效应，最终达到区域协调发展的目的；该理论认为：一个国家完全实现平衡发展在现实中是无法实现的，经济的发展一般是从一个或数个 增长中心 逐步向周边其他部门或者区域传导扩散。
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第 2 章 相关概念界定和理论基础
2.1 概念界定
2.1.1 高新技术产业开发区（简称 高新区）
高新区，主要是指基于人才与智力的高度聚合和集中，通过将产、学、研相结合，有效完成高新精尖技术与产业的有序聚集，促进社会、经济与科学技术协调有序发展的综合性园区。世界上第一家高新技术产业园区于上世纪五十年代诞生在美国斯坦福大学，经过了 60 年的发展完善，高新区已成为世界各国和地区经济发展、科技创新、产业升级的源动力和最优惠政策的中心地。高新区在其他国家也称作大学研究园区、科学工业园、科学城等。
我国高新技术产业开发区，是由国务院批准建立的国家级的科技工业园区，一般建立在知识与技术密集、较为发达的沿海地区和大中城市，是专门引进和发展高新技术和尖端科技的产业开发区。1988 年，国务院正式批准实施 火炬计划 ，扶持内容聚焦创新产业集群、科技服务体系、产业化示范项目和产业化环境建设项目等，高新技术产业开发区建设和发展序幕随之拉开，截至目前己有 169 家（含苏州工业园）。简称 国家高新区 、 国家级高新区 。
本文中所研究的高新区，是指基于开放环境条件，聚集智力和人才资源，以国内科技创新与经济发展为依靠，借鉴和引进国外先进的管理手段和科技资源，坚决落地高新技术产业的各项优惠政策，借助各项改革机遇，促使软硬环境逐步优化，最终使得科技成果最大限度为实际生产力发展服务而建立起来的聚集区域。
表 2-1 生命周期理论（熊彼特周期） ............................
2.2 相关理论基础
2.2.1 新公共管理理论
1.定义与特征
新公共管理理论（New Public Management，NPM），诞生于二十世纪八九十年代在西方发达国家中爆发的行政改革浪潮，这种新的管理模式和公共行政理论，也被称为 管理主义 或 企业型政府 ，是近年来西方发达国家和地区普遍推崇的行政改革的主要指导思想。该理论以现代经济学为基础，提出将企业的成功管理经验和竞争机制在政府、协会、园区及其他公共行政部门中加以借鉴和推广，重点聚焦公共服务效果，强调以社会公众的实际需求为驱动力，主张更加灵活的人事管理，在实行人员录用、报酬、提拔和其他管理环节中更高效，重点关注行政管理的结果，推进与社会组织间的合作等等。新公共管理相较于科层制，更加注重公共服务产出，且在人员布局、工作安排以及薪酬管理等方面，更为灵活、有效。
与传统管理理论相比较，新公共管理理论从现代经济学中得到了新的理论基础， 社会化 是新旧两种理论之间最大的区别。学术界认为新公共管理理论的特征主要有以下三个方面：
（1）转变管理职能，实现行政工作良好运行。
传统的科层制越来越不能适应市场经济的浪潮和当前世界经济发展的状况，新公共管理理论主张政府要转变成 舵手 ，而不是 船夫 ，即要关注整体性的把握，而不是关注细枝末节的运行。主要体现在决策和执行的分开，原来主要担当计划、协调工作，现在对机构职责进行划分，大机构也细分成小机构来专注于执行具体事务，实现责任细化和落实。通过授权和分权，可以大大提升工作效率，也使基层工作更加自主，对政府机构的良性发展大有裨益。
（2）以服务为导向，致力于公共服务质量和效率的提升。
结合公共选择理论中的 顾客至上 的理念，突出公民的重要性，新公共管理理论重新解释了政府的职能定位与社会关系。主张以市场来取代政府，以满足顾客需求、服务社会大众为首要准则，政府不再是高高在上的官僚机构，以市场定位的视角，认为政府就是服务于 顾客 的 企业 ，作为服务对象的 顾客 就是公民，这使得公民地位在很大程度上发生了改变。
（3）引入市场化竞争机制及企业绩效模式，提高政府行政效率和管理效能。
新公共管理理论在自身体系中引进企业运行的管理经验和管理方法，并加以改进，凸显效能和结果，强调效率首位；而传统公共管理理论则主张遵循固有规律和现行机制，不够重视结果，这与新公共管理理论有本质上的差别。新公共管理理论在政府管理中大胆引进企业的成功管理经验，产生了经济、效率和效果三大变量，即 三E 变量。
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第 3 章 济南高新区管理体制改革发展现状和存在的问题............................................18
3.1 济南高新区管理体制改革发展历程..............................18
3.1.1 济南高新区的成立及总体区划..................................................18
3.1.2 济南高新区发展历程及改革背景.............................19
第 4 章 国内外高新技术产业开发区管理体制创新经验...................................31
4.1 国外高新技术园区管理体制经验借鉴.........................31
4.1.1 美国硅谷的政企混合型管理体制.......................................31
4.1.2 英国剑桥科技园的大学和科研机构主导型管理体制......................... 31
第 5 章 深化济南高新区管理体制改革的对策建议.......................................34
5.1 加强组织领导，统筹管理机构设置......................................35
5.1.1 加强党的领导，明确法律地位...................................35
5.1.2 优化 小管委、大服务、强公司 的管理模式............................... 35
第 5 章 深化济南高新区管理体制改革的对策建议
5.1 加强组织领导，统筹管理机构设置
5.1.1 加强党的领导，明确法律地位
坚持党对改革的领导，强化党对高新区的领导。坚持党对改革的集中统一领导，坚持党管干部原则，全面落实新时代党的建设总要求，坚持党要管党、从严治党。充分发挥党建引领作用，以党建促进高新区高质量发展。加强对区内各类企业和社会组织党建工作的指导。创新党组织设置和活动方式，提高党组织覆盖和工作覆盖质量，提升党组织的组织力。探索建立符合高新区实际的权力监督制约机制，强化对区域开发、建设、运营、管理等全流程工作的廉政监督，构建亲清新型政商关系。
建议山东省或济南市落实职责法定、依法行政的相关要求，应该尽快制定出台相应的法律法规，将高新区的行政区划、政府主体地位、运行机制、管理职能在法律层面加以明确，理顺高新区与市级政府部门和其他区县之间的关系，以实现高新区管理体制的规范性、科学性和稳定性。
5.1.2 优化 小管委、大服务、强公司 的管理模式
推行 党工委（管委会）+公司 模式。按照 小管委、大服务、强公司 的功能定位，依法依规行使赋予的管理权限。高新区党工委、管委会为市委、市政府派出机构，不明确机构规格。做强开发运营公司，聚焦 园区开发运营+产业金融+实业运营 一体两翼业务格局，适宜以市场化方式承担的开发运营职能，统一交由运营公司承担。党工委（管委会）领导班子成员与开发运营公司领导班子成员可交叉任职，大步推动由企业化管理向企业转变进程。
支持和鼓励园区内有实力的优秀企业通过组建理事会、企业联盟等方式，对高新区实行整体化、全方位建设运营，或建设管理运营 区中园 。制定与运营企业的收益回报和风险分担办法，划定收益分配比例，明确风险分担责任。
图 3-1 济南高新区片区区划图 ............................
第 6 章 研究结论与展望
6.1 主要研究结论
高新区管理体制曾在其成立初期和发展中期发挥了至关重要的作用，为政府部门的旧体制改革和管理创新等提供了有益的参考和借鉴。但是，随着社会经济的不断发展进步，其在管理体制方面的问题越来越影响进一步的发展，甚至已经成为制约因素，因此急需变革。当前，高新区在第三次创业阶段首先需要解决的问题就是如何破除高新区现在体制机制管理下的 负效应 。本文提出的改革方向和思路具有较强的针对性，主要是对济南高新区下一步深化管理体制改革和趋势的初步设想及展望，还需要更多实践和深入研究。
国家级高新区作为我国经济与世界经济融合的前沿阵地，作为我国对外开放的主要窗口和管理体制改革的先驱者，理应在创新行政管理体制上先行一步。但是，我国开发区普遍出现体制回归的问题。国家级高新区要创新发展管理体制，首先必须明确价值取向和创新的目标是什么，然后围绕这个目标坚定不移地探寻适合发展的新型管理机制和架构。
新时代国家赋予了高新区新的发展地位和战略规划，同时赋予了高新区对管理体制机制改革做出探索和研究深化的责任。根据现有的问题，我认为还需要在以下三个方面做出改进和努力。一是丰富对国外文献资料的收集整理，尤其是国外高新区最新管理制度、管理模式变动的相关信息；二是加强对公共管理体制机制的理论性研究，不仅仅局限于高新区，提升实践经验的提炼和深化能力；三是根据目前仍在不断显现的高新区管理体制的问题，探寻具体可行、具有长远意义的改革方案和创新思路。
参考文献（略）
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