目前，我国还未有针对政府会计改革背景下高校预算绩效评价指标体系构建的研究，现有的预算绩效评价指标体系都是基于 收付实现制 的预算会计进行构建。因此，本文以政府会计改革为背景，选取湖南省地方高校 P 大学作为研究对象，通过实地调研，分析P 大学预算绩效评价现状，发现其现有的预算绩效评价指标过于简单，都是基于 收付实现制 基础的预算会计数据，倚重评价预算的执行情况，评价内容不全面
第1章 绪 论 1.1 研究背景及意义 1.1.1 研究背景 近年来，随着我国高等教育的飞速发展，高校不断增长的事业发展资金需求与有限的财政资源供给形成了突出的矛盾，高校资金配置及使用效益问题受到了广泛关注。地方高校作为我国高等教育的主力军，在实际发展中存在着预算资金划拨有限、各部门争抢预算资金、资金结构不合理和资产利用率低下等问题，难以保障高校的可持续发展，更达不到建设 双一流 高校的目标。2014 年修订的《预算法》引入预算绩效管理机制，2017 年党的十九大报告提出全面实施预算绩效管理的目标，要建立规范透明、标准科学、约束有力的预算管理制度。2018年 9 月，财政部出台《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，对各行政事业单位提出加快建立预算绩效管理体系的总要求。预算绩效管理是以改进预算管理、优化资源配置、控制成本开支、提高公共产品质量和服务水平为目的，以预算绩效评价为实施手段对事业单位的预算整体情况进行了解，及时发现预算执行中存在的问题及偏差，以提高各事业单位的预算管理水平。因此，为优化高校资源配置，提升高校办学质量，高校建立预算绩效评价机制具有紧迫性和必要性，而最关键的部分是构建一套科学完善的预算绩效评价指标体系。一方面能够使高校科学衡量预算资金的使用效益，以优化高校资源配置。另一方面能够使财政部门及时了解高校的财政资金使用情况与预算执行情况，加强财政资金管理水平，并为财政部门提供决策依据。 1.2 国内外研究现状及评述 1.2.1 高校预算绩效评价的研究 预算绩效评价最初由 绩效预算 这一概念衍生而来。 绩效预算 最早起源于 19 世纪美国的公共预算改革中，是一种创新的预算形式。它将政府预算以可衡量的绩效为基础，将预算使用者的关注点从资金投入转向资金产出与成果，强调责任和管理意识，从而提高政府预算支出的使用效益。绩效预算通过设定一定的绩效目标，按照设定的绩效目标分配预算资金，从而对绩效目标的完成情况进行绩效评价[1]。国外对预算绩效评价的研究始于 20 世纪 50 年代，最初用于考核政府的治理成效。20世纪 80 年代，国外学者将预算绩效评价应用到高校并展开了相关研究。相对于其他国家，美国和英国的研究较为成熟。1992 年，美国学者 Sizer 提出在高校预算管理中，绩效评价起到了合理配置教育资源的作用，为政府拨款提供了重要参考依据。预算绩效评价机制与预算管理紧密相连，体现了高校对教育资源配置效率的重视，因此建立完善的预算绩效评价指标体系是高校预算管理的重要任务[2]。1997 年至 2003 年间，Burke 等学者针对美国高校预算绩效评价相关问题展开了深入研究，并对公立高校教育绩效基金的现状、前景、有效性、流行性、合并趋势及绩效报告等问题发布了 7 份研究报告，得出绩效目标与绩效评价指标之间具有高关联性的结论，认为绩效目标决定绩效评价指标的选取，绩效评价指标是绩效目标实现的载体[3]。2007 年，学者 James Guthrie 和 Ruth Neumann 通过分析澳洲高校财政资金的来源和高校对当地社会经济发展的贡献，认为有必要对高校财政资金的产出效益进行考核，并提出进行财政资金绩效评价能够促进国家高等教育事业的发展[4]。目前，各国政府已将高校预算绩效评价作为高校财务管理的重要工具，并且将其作为教育资金分配的重要依据。
第2章 相关概念及理论基础
本章首先介绍预算绩效评价的内涵及评价体系的构成要素，其次介绍新政府会计制度的主要内容，并分析新政府会计制度的实施对高校绩效评价的影响，最后介绍有关预算绩效评价指标体系构建的相关理论，旨在为后文研究提供理论支撑。2.1 预算绩效评价 2.1.1 预算绩效评价的内涵 绩效评价的概念最早源于企业管理中，其本质是运用指标和数据来分析投入、产出与效果之间的关系，以反映投入的经济性、效率性和效果性，从管理学的角度对工作进行不断改进，使投入产出效益得以优化。随着我国财政改革不断深入，绩效评价被引入政府财政管理中。为提高财政资源的配置效率，提升预算管理水平，实现预算和绩效管理一体化，国家对行政事业单位开始展开预算绩效评价工作。预算绩效评价的定义存在多种表述，目前比较权威的表述是财政部于2011 年出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》，将财政预算绩效评价定义为财政部门、预算部门（单位）根据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观公正的评价。高校预算是高校根据事业发展规划编制的年度收支计划，是一所高校事业发展方向的整体反映。而高校预算绩效评价是指以绩效评价为核心，根据制定的绩效目标，选择合适的绩效评价指标，应用科学的评价方法及合理的评价标准，对预算投入产出环节的资金使用效益和效果进行综合的考评过程，旨在客观、准确地反映高校预算管理情况，从而引导高校资金流向，提高资金使用效益，优化高校资源配置，给管理层决策提供有力的依据
2.2 新政府会计制度
2.2.1 新政府会计制度的主要内容
2013 年，党的十八届三中全会提出 建立权责发生制的政府综合财务报告 的重大举措，次年《预算法》进行修订，要求各级政府应按年度编制以 权责发生制 为基础的政府综合财务报告，自此我国正式开始开展政府会计改革工作。2015 年 10 月，财政部印发《政府会计准则 基本准则》，引入 权责发生制 核算基础的财务会计。2017 年 10 月，财政部出台《政府会计制度 行政事业单位会计科目和报表》。2018 年 8 月，财政部考虑到高校业务的特殊性，颁布《关于印发高校执行<政府会计制度 行政事业单位会计科目和报表>的补充规定和衔接规定的通知》，为高校新旧会计制度的顺利过渡提出指导意见和实施措施，并规定高校于 2019年1月1 日正式执行新政府会计制度。新政府会计制度实现了 双基础 、 双功能 、 双报告 体制，补充 费用 科目来区别 支出 科目，按照 5+3 要素模式进行核算，创建了结合 权责发生制 为基础的财务会计和 收付实现制 为基础的预算会计的政府会计制度，并同时编制政府决算报告和财务报告，完整反映高校的预算执行情况、资产负债情况和成本运行情况。新政府会计核算体系如图 2.2 所示。
第 3 章 P 大学预算绩效评价现状分析
3.1 P 大学基本情况
3.2 P 大学预算情况
3.3 P 大学预算绩效评价现状及问题
第 4 章 P 大学预算绩效评价指标体系构建
4.1 评价指标构建思路及原则
4.2 评价指标确认
4.3 评价指标权重确认
第 5 章 P 大学预算绩效评价工作的完善措施
5.1 成立专门绩效管理部门
5.2 完善绩效评价制度建设
5.3 实施绩效监督问责机制
第5章 P 大学预算绩效评价工作的完善措施
5.1 成立专门绩效管理部门
P 大学应尽快成立一个专门的预算绩效管理部门或小组，由学校财经工作领导小组、财务处以及各预算执行部门构成，专门组织学校开展预算绩效评价工作，为绩效评价提供有力的组织保障。财经工作领导小组主要负责统筹部署学校预算绩效评价相关工作，制定与预算绩效评价相关的规章制度，包括预算绩效指标体系的制定、预算绩效评价的具体实施流程以及审议预算绩效评价结果；财务处主要负责协调和组织各预算执行部门开展预算绩效评价工作，反馈和应用绩效评价结果；各预算执行部门主要负责组织本部门预算绩效评价工作的实施，按规定完成编报部门的绩效目标和绩效指标数据，并且反馈预算执行中存在的问题，落实绩效评价问题整改措施，改进和加强本部门预算管理工作。
5.2 完善绩效评价制度建设
目前 P 大学暂未出台规范的预算绩效评价办法，缺乏有力的制度保障。因此学校领导及相关部门应结合学校的实际情况，尽快完善制度建设。笔者认为可参考以下六个步骤实施：第一步，确定年度绩效评价对象，即财务处结合学校本年度事业发展规划、整体战略目标以及重大经济事项等，确定绩效评价对象并上报财经工作领导小组，财经工作领导小组审议后部署本年度评价工作；第二步，制定绩效评价工作方案，即各预算执行部门制定绩效评价工作方案，包括绩效评价框架、数据收集、分析方法和评价实施时间安排等；第三步，汇总、分析、审核预算绩效评价资料，即财务处根据绩效评价工作安排和相关操作规范，收集整理各预算执行部门上报的绩效评价相关基础数据；第四步，实施预算绩效评价，即财经工作领导小组组织专家或委托第三方机构进行预算绩效评价，将基础数据应用到预算绩效评价指标体系，采用评分或评级的方式，得出评价结果；第五步，公开预算绩效评价结果，即绩效评价报告完成后，经财务处报经财经工作领导小组审议后进行公开。绩效评价报告包括评价结果、资金使用和管理中的薄弱之处，以及改进和提高工作的建议。第六步是绩效评价结果的应用，即绩效评价结果应作为下一年度预算安排的重要依据和作为职能部门负责人经济责任考核的重要因素。
第6章 主要结论及未来展望
6.1 主要结论
目前，我国还未有针对政府会计改革背景下高校预算绩效评价指标体系构建的研究，现有的预算绩效评价指标体系都是基于 收付实现制 的预算会计进行构建。因此，本文以政府会计改革为背景，选取湖南省地方高校 P 大学作为研究对象，通过实地调研，分析P 大学预算绩效评价现状，发现其现有的预算绩效评价指标过于简单，都是基于 收付实现制 基础的预算会计数据，倚重评价预算的执行情况，评价内容不全面。第一，未考核预算资金的成本绩效，忽视了资金的成本控制，导致各部门争抢预算资金的问题严重。第二，未考核已投入固定资产的成本绩效，出现资产使用不充分、闲置等浪费现象,导致资产利用率低下。第三，未考核预算资金投入带来的各职能产出绩效，难以评价预算资金使用的有效性。针对目前存在的问题，笔者结合新政府会计制度的 双基础 核算特点，为 P大学设计了一套科学全面且适应新制度的预算绩效评价指标体系，并对其进行了可行性验证，最后提出改善 P 大学预算绩效评价工作的相关措施。旨在提高 P 大学预算资金使用效益，优化资源配置，加强各成本控制和成本开支的合理性，力求各预算执行部门能够自觉节约资源、资源主动分享，从而减少争夺预算资金和抢占资源的不良现象。
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