第一章 公共管理学导论
一、公共管理的含义
公共组织运用所拥有的公共权力，为有效地实现公共利益，对社会公共事务进行管理的社会活动。
1.公共管理的主体是公共组织
政府——通过法定程序产生，具有合法性和强制性，是公共管理的主要形式。
非政府公共组织——具有民间性、志愿性、公益性等属性，是公共管理多元性的体现。
如：学校、研究机构、社区服务机构、消费者协会等。
2.公共管理的客体是公共事务
（1）管制性公共事务（法律完善、国家安全、社会治安等）
（2）基础性公共事务（公共设施的发展、社会福利的推进等）
（3）服务性公共事务（医疗、教育、社区服务等）
（4）保障性公共事务（环境保护）
3．公共管理的目的是实现公共利益
公共利益指为社会成员共享的资源与条件。
公共利益的实现主要表现为公共物品或服务的提供。公共物品时指具有有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非他性特性的产品。
4．公共管理过程是公共权力的运作过程
公共权力以政治合法性为基础，代表的是社会成员共同的意志，是社会资源的高度集中，是社会力量中最大的力量，具有对全社会的制约性。
由于公共权力的特殊性，在其运行过程中，必须与公共责任和法律规范联系在一起，也就是说承担公共权力的人，在管理过程中必须同时承担公共责任。
二、公共管理模式的基本特征
1. 公共利益与个人利益相统一，重在公共利益上；
2. 政府组织与其它公共组织相统一，重在政府组织上；
3. 社会问题管理与资源管理相统一，重在问题解决上；
4. 结果管理与过程管理相统一，重在结果管理上；
5. 管理所追求的公平与效率相统一，重在公平上；
6. 公共组织的外部管理与内部管理相统一，重在外部管理上；
7. 服务管理与管制管理相统一，重在服务上；
8. 管理制度与技术相统一，重在制度创新上。
公共管理是一个全新的模式
公共性---强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务；
公正性---强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义；
服务性---强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和顾客提供良好的服务。
三、新公共管理运动的主要内容
新公共管理运动以1979年英国首相撒切尔上任为标志。被看作是一场全球范围内的“重塑政府、再造公共部门”的公共行政改革，是公共行政向公共管理转型的开始。“新公共管理学”，在20世纪80年代的英美应运而生，并迅速扩展到西方各国。
这场运动主要致力于解决如下问题：重新调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府的职能；尽可能实现社会自治，利用市场和社会力量提供公共服务；改革政府内部管理体制，引入竞争机制，提高工作效率。
四、公共管理学是一门研究公共管理活动规律的学科，它具有交叉学科的特性，是一门学术性与应用性相统一、公共性欲管理性相统一和正在发展中的学科。公共管理学基本方法有定性和定量研究方法、系统分析方法、比较研究法、案例分析法。
第二章 公共管理的主体和行为特征
一、公共管理的主体
公共管理的主体是指行使公共权力的组织和个人。组织主要是政府和非政府公共组织。
二、政府职能演变的三个阶段
政府职能是指政府为适应国家的根本目的而形成的对社会生活诸领域进行管理的职责和功能。
1.限制政府干预 （自由资本主义时期）
主张政府不干预社会经济活动,是典型的“小政府”形象,被描述为“守夜人”政府。其口号是“管的最少的政府就是最好的政府”。代表人物是亚当．斯密。
2.主张政府干预（资本主义经济危机--第二次世界大战后）
认为政府的干预应是全面的，不仅包括传统的政府职能，也应包括经济领域的各个方面。如生产、分配、就业、稳定物价、均衡收入、维护社会公正等。
代表人物：凯恩斯
3.对政府职能的重新思考（20世纪70年代后）
分析政府干预行为的局限性以及政府失灵的原因及表现，强调尊重自然规律，主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。
三、市场失灵
市场失灵是政府干预经济活动的基本依据和理由。是指在经济和社会活动中市场是存在缺陷的，存在着单纯依靠市场仍不能解决的问题，如垄断的出现导致商品服务质量的降低，市场竞争产生的收入不公平，公共产品的提供、定价和收费问题等，这些需要政府的干预来解决。
市场失灵主要有两种情况：一种是市场经济中存在某些不符合完全竞争条件，市场机制无法有效发挥配置资源作用的领域 ，如公共物品、外部性、自然垄断、信息失灵等；另一种情况是完全竞争市场运行本身的缺陷，如社会分配不公平、宏观经济不稳定等。
四、现代市场经济国家政府的主要职能
1.建立并维护社会和市场秩序；
（确定法律法规、形成和谐、公正的社会环境）
2.提供公共物品及基础服务；
（投资基础设施和社会服务）
3.调控宏观经济并保持稳定；
（国家预算、制定经济发展战略、控制通货膨胀）
4.进行收入和财产的再分配；
（保证社会公平、保护弱势群体）
5.保护自然资源和环境。（解决资源被破坏、污染的问题）
五、我国政府职能转换中存在的问题
1.政府职能越位：政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，过多地参与了本来可以通过市场进行的私人产品的生产和供应。
政府职能越位的主要原因是：政府职能与市场功能不分；政府与企业不分；政府与社会中介组织不分。
2.政府职能错位：政府内部发生的职能混乱现象，即你干了我的事，我越了你的权。
政府职能错位的主要原因是：政府职能范围不清；政府机构并立，职能重叠。
3.政府职能缺位：本来应该由政府生产和提供的公共物品和服务，政府却没有充分尽职尽责，甚至在某些公共领域出现了真空。如医疗、救济等社会保障供给不足，市场竞争规则不完备，信用体系不健全，公共教育服务不能满足社会公众需要等。
4.政府职能不到位：一些政府的职能只体现在文件、书本和口头上，而在实践操作和执行中远远没有实现。
几乎表现在政府职能实施的方方面面，例如，教育公平、医疗保险、环境保护等。
六、转型期我国政府职能的定位
1.强化公共服务，保证公共产品的供给
（加强基础设施投入和服务；保护自然环境和环境；加大教育经费投入）
2.强化社会管理，保证社会公平、公正
（扩大社会保障范围；完善社会保险制度；健全社会救济、优抚制度；统一社会保险机构，有效管理基金）
3.实行宏观调控, 稳定经济发展
（注重整体经济的计划性；支持基础经济发展，坚持利农、惠农政策，保障基础产业发展；健全市场经济秩序）
4.加强政府自身建设, 提高公共服务质量（理顺关系；精简机构；加强信息化建设，实现工作开放化、民主化、法制化）
七、政府失效及其启示
政府失效也称政府失灵，是指由于政府主体和机制等方面存在本质上的缺陷，而无法使资源配置的效率达到最佳的情景。
政府失效的主要表现：
公共政策失效（政府难以制定并执行好的、合理的公共政策）；
公共产品供给的低效率（公共产品过剩和增加公共产品成本）；
内部性与政府扩张（内部性是公共组织自身的目标，导致了“私人的”或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算）；
寻租及腐败（寻租是一切利用行政权力大发横财的行为和活动，寻租活动是利用各种合法或非法的手段，以获得拥有租金的特权；租金是指由于政府干预或行政管制市场而形成的级差收入）
政府失效理论的启示：
（1）单纯依靠市场和过多依靠政府干预都是行不通的。
（2）明确界定政府管理的范围、权限。
（3）在进行经济改革的同时也必须进行政治体制的改革。
（4）加强各项法律、法规的建设，使政府的决策过程和管理过程都能纳入正常的监督系统或机制之中。
八、我国的非政府公共组织及基本特征
我国的非政府公共组织：
事业单位、社会团体、非营利社会中介组织和民办非企业单位、城乡基层群众性自治组织。
主体是：社会团体（学术性社团、行业性社团、专业性团体、联合性社团）、民办非企业单位（例如民办学校）
基本特征：
非政府性；公益性；正规性；专门性；志愿性。
第三章 公共政策的制定、执行与评估
一、什么是公共政策
1、公共政策指一定的政治实体在特定的环境中，为达到预期的目的而制定的行动方案和准则。
2、公共政策的特征：利益选择性、目标指向性、权威约束性、功能多极性、动态发展性。
3、公共政策的类型：按照公共政策的层次分，可分为：元政策、基本政策和具体政策。
二、公共政策与法律的区别
1. 两者制定的主体有差别。
（法律--立法机构；政策--行政机构、立法、司法机构）
2. 两者的实施主体不同。
（法律--司法机构；政策--行政、立法、司法机构）
3. 两者的表现形态有差异。
（法律—有很强的实施标准和操作性；政策—规范、原则、具体）
4. 两者的稳定性不一样。
（法律—稳定、长期有效；政策—针对某些问题、可以修改、终止）
三、公共政策问题的建构
制定公共政策是因为有需要解决的问题。政策问题是指经过有权制定政策的主体的认定，认为应该而且可以通过特定的公共政策加以解决的具有公共性的问题。
“问题搜索 — 问题界定 – 问题表述—问题感知”就形成了政策问题建构的方法。
四、公共政策规划
1、公共政策规划是指在有关原则的指导下，遵循一定的程序，在对于政策问题充分认识和分析的基础之上，对政策方案进行设计、分析、整理、选择的过程。
2、政策规划的直接主体主要包括执政党、立法机关、行政机关等，间接主体主要包括利益集团、大众传媒等。
3、公共政策规划的原则：
公正原则--- 考虑利益主体多数人利益，被多数人认同。
受益原则 --- 使多数公民受益，具有普遍性。
系统原则 --- 从社会不同范围、领域、阶层存在的问题之间的相互关系出发，综合、辩证地规划。
权变原则--- 实事求是、因地制宜。
优化原则 --- 同一政策问题要有多种被选方案。
4、公共政策规划的程序
确立政策目标—拟定政策方案—评估政策方案—择优政策方案
五、公共政策执行
公共政策执行的环节
政策宣传—政策分解—物质和组织准备—政府实验—全面实施
公共政策执行的手段
行政手段（行政命令、指示、规章制度）、经济手段（价格、工资、税收、罚款）、法律手段、思想教育手段
影响公共政策执行的因素
政策本身---政策的合理性和可行性
政治因素---政策特性、政治体制
行政因素---政策执行机构、政策执行人员的素质和相应的资源
沟通因素---执行人对政策的理解
第四章 公共组织管理
一、公共组织
1、公共组织是指以实现公共利益为目的的，以管理社会公共事务，提供公共服务为基本职能的社会组织。
2、公共组织的特征
（1）政治性--国家权力机构的重要组成部分，是陈述、表示和实施国家意志的代理机关。具有浓郁的政治色彩。
（2）社会性--政府负有对社会公共事务进行管理的职能，几乎包括社会生活的各个方面。
（3）权威性--各级政府组织的设立和运行是以法律授权为基础的。
（4）法制性--政府的自身建设、行政的行为依照相关法律，并受法律监督。
（5）系统性--指公共行政组织体系的完整性。
二、管理层次与管理幅度的关系
管理层次就是管理纵向结构的层级数。
管理幅度指管理者所管理的人数。
管理的层级越多，管理的幅度就越窄。管理层次与管理幅度在一般情况下呈反比关系。
三、尖形结构和扁平结构
管理层次多、幅度窄的行政组织结构呈高金字塔形，是尖形结构。
其优点是事权集中、分工明确、控制有力，便于整体协调和统一领导；缺点是管理层次多、信息传递时间长，容易造成信息失真，使高层决策被“走样”执行，同时严格的控制不利于发挥下级的主动性和创造性，易使管理工作僵化。
管理层次少、管理幅度宽的组织结构呈扁金字塔形，是“扁平结构”。
扁平结构的优点是管理层次少，信息传递迅速，不易失真，高层的决策意图不易走样，下级部门和人员的决策范围广，整体观念强，具有较大的自主性。缺点是组织相对松散，控制不强，沟通渠道少，可能导致行政控制软弱，上下级之间的协调较差。
工作性质：工作任务越复杂，差异越大，需要协调的程度就越高，管理幅度应该越小，管理层次越多，反之亦然。
工作种类的接近程度：工作种类越接近，越应采用宽幅少层的结构，反之采用窄幅多层的结构。
行政组织成员的知识水平和思想水平：知识程度高、责任感强的成员应采用扁平结构，反之采用尖形结构。
领导者的水平和能力：管理幅度的宽窄与领导者的能力成正比，层次的多少与领导者的水平和能力成反比。
四、公共组织的结构
直线式结构：是一种垂直领导的组织结构形式。
职能式结构：是一种水平方向上的组织结构形式。
直线—职能式结构：是直线式结构和职能式结构相结合的组织结构形式。
矩阵式结构：是在直线—职能式结构上新发展的，能适应复杂工作的需要。
五、公共组织变革的类型
1.以外延为主的变革和以内涵为主的变革
外延指组织实体的外部规模和技术特征。内涵则侧重于职能的调整、权力结构的调整和体制的变革。
2.以组织结构为中心的变革和以人为主的变革
组织结构变革---组织的职能、机构设置、管理的层次和幅度。以人为主的变革---人的自身素质提高。
3. 激进式的变革和渐进式的变革
激进---时间短、变化大；坚进---缓慢、变化小
六、公共组织变革的动力与阻力
动力：环境、技术、目标与价值观、职能、组织成员的心理、专家。
阻力：认知、利益、成本、组织惰性、变革的不确定性、习惯性。
第五章 公共部门人力资源管理
一、人力资源管理的基本含义
现代人力资源管理的理念建立在西方经济学家“人力资本”理论基础之上。认为人力是一种资本，即指人的知识和技能是资本的一种形态。通过一定方式的投资，使人们掌握了知识和技能，这样的人力资本就成了一切生产要素中最重要的资源，即人力资源。
二、人力资源管理理论的基本精神
1、确定以人为中心的管理思想；
2、注重组织的整体开发，注重整体效益、群体目标、团队精神；
3、在管理原则上，既强调个人又强调集体，个人利益、个性发展同团队精神、团体主义相结合；
4、管理方法上，既强调理性，又强调情感；
5、领导方式上，既强调权威，又强调民主；
6、管理实践中，既强调能力，也重视资历。
三、公共部门人力资源管理与传统人事行政管理的区别
管理理念：传统的人事行政管理视人为成本，把管理工作看作行政工作；人力资源管理则把人看作一种最宝贵的资源，可持续不断地开发和有效使用。
管理原则：传统的注重以事为中心，人是被动的工具，强调管制和监控；人力资源管理以人为中心，把人作为组织发展的主体，注重营造组织人才成长与发展的环境，重视采用激励手段调动人的积极性。
管理方法：传统的强调纪律和监督来管理，是强制性、被动性的管理；人力资源管理是主动性、开发性、有预见性的管理方式，强调定性分析和定量分析的结合，既注重管理的科学性，又注重管理的艺术性。
管理内容：传统的主要从事录用、考核、奖惩、工资等管理活动；人力资源管理增加了公共部门人力资源的预测与规划，人员的测评与甄选，人力资源的开发与培养等。
管理部门的地位：传统的把人事行政部门看作非生产、非效益部门，地位较低；现代的则成为整个组织系统中举足轻重的部门，具有协调管理系统的功能以及为组织提供决策咨询的功能。
管理机制：传统采用行政命令的人员调配机制，靠行政系统自上而下地配置；现代则实行在国家宏观调控下由市场对人力资源进行配置的方式，实现社会人力资源的优化配置。
四、公共部门人力资源管理的目标和主要内容
公共部门人力资源管理的目标：
获取和开发公共管理活动所需要的各级各类人才，推动人力资源与组织资源的优化配置，建立人力资源与公共组织之间的良好关系，在实现公共部门组织目标的同时促进各级各类人才的成长和发展。
公共部门人力资源管理的主要内容：
公共部门人力资源规划，职务分析，人员的招募、甄选与录用，考核与激励，薪酬与福利，培训与开发。
五、公共部门人力资源职务分析
职务分析也称工作分析，是指收集所有与某一特定工作有关的重要信息，并对其所具有的性质、任务、职责以及所需人员资格、条件等进行科学的系统描绘，最后作出规范性记录的过程。
职务分析可以以组织图的编制为基础。组织图就是描述某一时期内组织结构的图表。
职务分析的内容包括：谁来做、做什么、何时做、在哪做、为什么做、为谁做和如何做。可归纳为工作内涵和任职资格两部分。
六、西方国家公务员制度的基本特点
公开考试、择优录用（最根本的特征）；
严格考核、功绩晋升；
政治中立、职务常任；
人事分类、依法管理；
专业培训、素质更新。
七、我国公务员制度的确立
我国实行公务员制度始于1993年，即原颁布的《国家公务员暂行条例》（标志着我国国家公务员制度的最终确立），以后于2005年4月27日全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国公务员法》并自2006年1月1日起施行。
第六章 公共财政管理
一、公共财政的含义
公共财政是建立在现代市场经济条件下的政府财政，是“国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动”。
公共财政的内涵主要包括两方面：公共财政是“市场”的财政；公共财政是“公共”的财政。
二、公共财政的职能
（一）资源配置职能
公共财政为全社会提供公共物品和公共服务，并运用经济、法律等手段矫正外部效应和维护市场的有效竞争。
公共财政之所以要为全社会提供公共物品和服务，原因在于公共物品或服务具有效用不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性，不能由私人部门通过市场提供。否则，会发生休谟提出的“公地悲剧”和“免费搭车”现象。
公地悲剧
环境保护主义者加勒特.哈丁提出“公地悲剧”或日“公有资源的灾难”，“公地悲剧”是无节制的、开放式的、资源利用的灾难。“公地悲剧”源于公产的私人利用方式，是对个人在利用公产时存有私心的确证。
哈丁在《科学》杂志中以寓言的形式，给我们讲述了一个生动的故事：“一片草原上生活着一群聪明的牧人，他们各自勤奋工作，增加着自己的牛羊。畜群不断扩大，终于达到了这片草原可以承受的极限，每再增加一头牛羊，都会给草原带来损害。但每个牧人的聪明都足以使他明白，如果他们增加一头牛羊，由此带来的收益全部归他自己，而由此造成的损失则由全体牧人分担。于是，牧人们不懈努力，继续繁殖各自的畜群。最终，这片草原毁灭了。”这便是我们常说到的“公有地的悲剧”。可见，如果一种资源的所有权没有排他功能，那么就会导致公共资源的过度使用，最终使全体成员的利益受损。
公地作为一项资源或财产有许多拥有者，他们中的每一个都有使用权，但没有权利阻止其他人使用，从而造成资源过度使用和枯竭。过度砍伐的森林、过度捕捞的渔业资源及污染严重的河流和空气，都是“公地悲剧”的典型例子。
之所以叫悲剧，是因为每个当事人都知道资源将由于过度使用而枯竭，但每个人对阻止事态的继续恶化都感到无能为力。而且都抱着“及时捞一把”的心态加剧事态的恶化。公共物品因产权难以界定(界定产权的交易成本太高)而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果。
“公地悲剧”的发生，人性的自私或不足只是一个必要的条件，而公产缺乏严格而有效的监管是另一个必要条件。所以，“公地悲剧”并非绝对地不可避免。
免费搭车
“搭便车”问题最早由休谟在1740年提出。他认为在一个经济社会，如果有公共物品的存在，免费搭车者就会出现；如果所有社会成员都成为免费搭车者，最终结果是谁也享受不到公共产品。免费搭车指逃避为消费公共物品支付费用的行为。
公共产品(public goods)是指具有正的外部性(externality),往往对公共福利具有重要意义的事物，如良好的环境质量、公共基础设施、国防和制度等。
由于政府无法了解每个人对某种公共产品的偏好及效用函数，再加之公共产品的非排他性，使得人们可能从低呈报其获得收益而减少其对公共产品的出资份额（缴税额），而这样做并不会减少他将要获得的收益。在这样的社会条件下，人们完全有可能在不付任何代价的情况下享受通过他人的捐献而提供的公共产品的效益，即出现了“搭便车”现象。
外部效应
指某些个人或厂商的行为影响了他人或厂商，却没有为之承担应有的成本费用或没有获得应有的报酬。例如，生产某种化学产品会污染环境，却不承担清除污染的成本；又如，放养蜜蜂可以使果农增加收入，但放蜂者并不能得到由此增加的收入等。
简言之，外部效应就是未在价格中得以反映的经济交易成本或效益。
对于外部效应，如果不能予以及时纠正或抵消，将使资源配置失效，使具有外部效应的物品或服务的供给不是过多就是过少。
用于矫正外部效应的财政手段可分为两类：为了纠正诸如环境污染此类负外部效应，课征污染税，迫使污染者付出附加成本，从而使其调整决策，减少产出，以减轻环境污染度；对因正外部效应造成的生产不足，则应实施鼓励生产的财政补贴等措施。
对不完全竞争的干预
不完全竞争主要是由垄断以及规模报酬递增行业的存在造成的。
当一个企业可以通过减少其所售出的物品的供给量，从而使物品的出售价格高于该物品的边际生产成本时，形成了垄断。
规模报酬递增行业是指某些行业如供水、电、气、电话服务等，其具有经营规模越大、边际成本越小、经济效益越好的特点，因而独家经营的经济效益远胜于多家竞争。
为实现资源配置的有效性，政府必须进行干预，可以对垄断厂商发放财政补贴，从而要求其增加产量和降低价格；或者接管这类企业，直接规定产品低价出售，或按市场原则规范公共定价，调整产业组织，形成竞争格局；或运用法律手段维护市场竞争的有效性。
（二）调节收入分配职能
政府为了实现收入公平分配的目标而对市场经济形成的收入分配格局予以调整的职责和功能。
公平分配包括经济公平和社会公平两个层次。社会公平指将收入差距维持在现阶段社会各个阶层居民所能接受的合理范围内。
在市场机制的框架内不能解决收入初次分配的公平问题，只有通过政府的财政手段完成收入再分配的任务。可以通过征收累进的所得税、然后通过各种转移性支出（如医疗保险、失业救助、食品券补贴以及政府间的转移支付等），从而保证社会的稳定发展。
（三）稳定经济职能
通过公共财政维持社会总需求和供给的大体平衡。在总需求超过总供给时，财政可以减少支出和增加税收，来抑制社会总需求；在总需求小于总供给时，财政又可以增加支出和减少税收，来扩大社会总需求。
此外，还可以通过财政制度性安排，使财政发挥某种“自动”的稳定作用，如发挥累进所得税制、失业救济金制度等具有与经济逆向运动的制度的稳定功能。
三、国家预算及其原则
国家预算，即财政预算，是一国政府根据其施政方针和社会公共需要编制的，经立法机关批准的国家年度财政收支计划。
国家预算可以分为单式预算、复式预算；基数预算、零基预算；总预算、单位预算；绩效预算、设计规划预算。
我国目前实行的是复式预算、零基预算。
国家预算的原则：
完整性原则（预算必须包括政府的全部公共收支项目，便于立法机关的审议批准和公众的监督）
统一性原则（预算收支按照统一的程序计算和编制）
可靠性原则（对预算收支数字进行正确的估计，各种收支必须明确区分）
公开性原则（全部公共收支必须经过立法机关审议，要通过一定形式向社会公布）
年度性原则（预算按年度编制）
四、国家预算的管理过程
国家预算的编制与审批（政府编制当年预算草案，经立法机关审议批准，成为正式预算）；
国家预算的执行（财政年度开始，由政府行政机关负责执行预算，由审计机关日常监督）；
国家决算（预算年度终了后，由政府就全年执行预算情况及其结果编制该年度的实际收支报告，经审计机关审核后，由立法机关予以批准）。
【国家决算是反映预算执行结果的会计报告，是国家预算执行的总结，是国家年度预算收支的最终结果】
五、预算会计的含义和层级
预算会计是国家财政部门和行政事业单位，以货币为主要计量单位，通过记账、算账、报账和检查账目等一系列会计特有的活动，对国家财政预算收支执行过程中的资金活动情况及其结果，进行及时、系统、连续的核算、反映和监督，以促进国家财政预算收支任务实现的会计活动。
预算会计分为两级：财政总预算会计、单位预算会计。
六、政府审计的含义和分类
政府审计是政府机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和有效益的专业性活动。
预算审计、决算审计；内部审计、外部审计；合规性审计和绩效审计。
第七章 信息资源管理与电子政务
一、公民知情权
公民知情权是公民有权知道他们应该知道的事情。我们这里所说的知情权是指公民依法享有对政府工作、政府有关活动进行了解和获得相关资料的权利。
1984年的《世界人权宣言》确定知情权为基本人权之一。
二、政府信息公开
政府信息是指政府行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
政府信息公开是指行政机关通过公众便于接受的方式和途径公开其政务运作的过程，公开其有利于公众实现其权利的信息资源，允许公众通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。
政府信息公开的意义
政府是最大的信息拥有者，保障公民的知情权，对政府来讲，最重要的就是政府信息的公开。
1.保证政府决策公正，遏制行政腐败。
2.促进公民参与行政，保障公民知情权。
3.简化行政运作环节，提高服务质量。
三、我国政府信息公开制度的主要内容
我国政府信息公开的实践始于政务公开，政务公开工作则是从“村务公开”起步的。
2007年1月17日国务院通过《中华人民共和国政府信息公开条例》，并于2008年5月1日实施。条例规定，行政机关对以下政府信息应当主动公开：
涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。
条例规定，县级以上各级人民政府重点公开下列政府信息：
行政法规、规章和规范性文件；国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；国民经济和社会发展统计信息；财政预算、决算报告；行政事业性收费的项目、依据、标准；政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；重大建设项目的批准和实施情况；扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。
四、我国政府信息公开实施过程中的问题与对策
问题：
信息公开主体的工作不到位；
信息公开的时效性比较差；
在信息公开的方式上，有避实就虚的问题。
对策：
信息公开主体应加强责任意识，转变观念；信息公开主体应明确职责，落实行动；信息公开主体应规范行为，依法行事；信息公开主体应加强网站建设，提高效率；信息公开主体应加大宣传力度，动员公众参与。
五、电子政务的含义、作用及应用
电子政务是政府运用现代信息技术和通信技术，将政府的管理和服务转移到网络上运作和完成，超越时间、空间和部门的制约，提高政府工作的透明度和工作效率，为社会提供优质、全方位的管理和服务，它是政府管理手段的变革。
电子政务以应用为目的，其应用系统建设主要包括信息收集、业务处理、决策支持三个层面。
电子政务不是简单地将传统的政府管理事务 搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。
电子政务的作用
1.拓展政府服务空间，优化政府服务手段；
2.扩大公民参政渠道, 更新参政技术手段；
3.提高政府运做透明度, 促进公共管理公开。
电子政务的应用
我国电子政务的应用集中在：
政府为社会提供的应用服务及信息发布；政府部门之间的应用；政府部门内部的各类应用系统；涉及政府部门内部核心数据的应用系统；政府电子化采购即政府电子商务。
六、我国电子政务建设中存在的问题
对快速发展的政府信息化建设认识不到位；政府信息化缺少相应的法规和制度保障；政府信息化建设整体应用水平不高；网络安全问题；信息资源的开发质量不高；人员素质有待提高。
七、电子政务在我国的发展趋势
发展重点依据实际情况各有侧重（各市、县、乡的电子政务建设更应突出社会事务的管理和面向公众的服务）；
政府网站服务能力大幅提高（提高政府业务上网的比率，提高与企业和公众的互动水平，提高网上政务服务的普及水平和业务深度，重点放在“三农”和社会弱势群体服务上）；
政府信息资源开发强调功能特色（建设和完善政府职能部门核心业务信息库，开展政府部门之间以需求为导向的信息共享试点，开发数字图书馆、数字化教学课件、数字博物馆、数字档案等公益性信息资源）；
重点业务系统建设突出协同效益（多部门为共同解决一个问题，实现一个共同目标而进行业务整合）；
电子政务发展模式不断创新（建设覆盖城镇人口的社区信息化网络平台，形成服务内容覆盖科技、气象、教育、医疗、商务、旅游、家政、娱乐等的社区服务网，推进电子政务服务进入社区和家庭，鼓励集电子政务、电子商务、电子社区于一身的发展模式创新）；
电子政务安全保障体系进一步完善（电子身份认证体系建立、无线网络安全治理得到加强、电子政务安全等级防护体系逐渐完善）。
第八章 公共部门绩效管理
一、公共部门绩效
公共部门绩效指公共部门在社会管理中的业绩、效益及其管理工作的效率和效能，是公共部门在行使其职能、实施其意志过程中体现出来的管理能力。公共部门绩效的内涵包括公共部门的业绩、活动成本、效率、政治稳定、社会进步、发展预期等。政府绩效包括经济绩效、社会绩效和政治绩效。
二、绩效管理的含义及特性
1、绩效管理是利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。
公共部门绩效管理是利用绩效信息对公共服务的相关目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估与反馈的过程。
完整的绩效管理包括绩效计划、绩效监控、绩效评估、绩效反馈和绩效结果的应用五个环节。其中绩效评估是核心环节。
2、绩效管理的特性：
1.讲究结果导向---从实际出发，注重实际效果。
2.注重组织绩效---注重组织的整体活动的成绩和效果。
3.重视动态管理---管理活动本身就是动态的，要不断的依据情况进行调整、变化，才能保持组织应有的活力。
4.强调战略管理---以长远利益为重，不能只顾眼前利益，要符合公众的长远利益，以未来作导向。
5.关注系统管理---公共部门绩效有多种因素构成（公共部门组织结构、内外环境、人员情况）,绩效评价是多维的（经济、效率、效益、公平和责任），要把公共部门作为一个整体的系统看待。
三、绩效评估的含义、主体和内容标准
1、绩效评估是运用科学的方法、标准和程序，对公共组织的业绩、成就和实际作为进行评定和划分等级的过程。
公共部门绩效评估从微观层面讲，主要指政府分支各部门，包括事业单位、非营利组织等如何履行其被授权的职能，从宏观上讲，是整个公共部门或政府的绩效测评。
2、绩效评估的主体
公共部门绩效评估的主体可分为三类：
政府自身、社会组织和公民个人。
社会组织包括立法机关、司法机关、政党机关、社会团体、企事业单位、大众传播媒体等。
公民个人作为评估主体，体现了政府绩效评估全新的价值取向，即用户满意原则。
3、 绩效评估的内容标准
经济---投入与成本之间的关系描述（经济标准并不关注服务的质量或效果问题）
效率---投入与产出的比率 （效率关心的是如何在可供利用的资源条件下提供更多更好的服务）
效益（效果、效能）---通常是指那些难以量化的公共服务实现目标的程度（效益关心情况是否得到改善）
公平---政府提供公共服务时所应体现的平等、公正程度（关心的是接受服务的团体或个人是否都受到公平的待遇，需要特别照顾的弱势群体是否能享受到更多的服务）
责任---公共部门是否对公民的需求、偏好与期望采取行动，行动目标在多大程度上真实反映了公民要求
四、公共部门绩效管理的困境和出路
1、困境：
公共部门的垄断性（垄断免除了公共部门的外部竞争压力，免除了改进绩效和服务质量的内在动力）；
公共部门具有目标多元性和目标弹性；
公共部门产出有特殊性（无形、非市场产出、产出的社会效果滞后性）；
公共部门生产过程的难确定性（生产技术不确定性）；
公共部门内部管理机制的重规则性和过程性（工作人员没有追求经济、效率、效益的动机和条件）；
绩效评估标准的限制（涉及公平和责任的公共服务很难用客观、具体的数据来衡量）；
公众监督的困难。
2、出路：
强化公共部门的绩效意识，促使组织成员参与绩效改进；
转变观念，建立民本主义的绩效理念；
促进绩效管理的制度化、法制化；
制定灵活多样的绩效目标和绩效规划；
建立多重绩效评估体制（自我评估、上级评估、党组织和权力机构的评估、专家评估、社会公众的评估）；
建立全新的激励机制（重视非物质激励措施；个人激励的同时进行团体激励；以正激励为主；结果导向的激励机制）；
重视管理者的作用（管理者成为组织绩效的中心，绩效中心的作用在于：促使绩效管理制度化；帮助并促使工作人员学习和接受绩效管理思想；收集和传递绩效信息；向高层管理者提供绩效数据；构建支持性的组织文化以培育和加强绩效的改进）。
第九章 公共管理中的伦理
一、公共管理伦理
1、公共管理伦理是一种特殊领域的伦理，是公共管理过程中被人们共同认可的伦理准则，在公共管理活动中通常表现为尊重、诚信、公正、廉洁、负责、民主、程序正当等价值取向。
公共组织对于公共利益的价值判断和基本立场是公共管理伦理最为重要的内容。
2、公共管理伦理的两个维度：公共管理的制度伦理和公共管理者的道德定位。
3、公共管理伦理的表征：
公共管理理想（例如，全心全意为人民服务）；
公共管理态度；
公共管理义务（即公共管理责任）；
公共管理技能；
公共管理纪律；
公共管理良心。
3、公共管理伦理的基本理念：
公正原则；效率原则；人本原则；诚信原则；服务原则。
二、公共管理伦理化的必然性
公共管理活动的本质是对人的需求和利益关系的协调、对人性的规范和引导。公共管理从总体上体现出一种伦理取向。公共管理相关主体在行为中也受到社会伦理道德的约束和引导，所以伦理性是公共管理活动的本质特征。
（一）公共管理伦理化是公共管理发展的历史必然
20世纪公共行政领域三类有代表性的思想倾向：
倡导公共行政走科学化、技术化的道路；维护政府政治的合法性；要求政府按照市场经济的模式改造公共领域。
事实表明，公共管理活动不能逃避价值取向而只探讨手段的有效性，更不能脱离人类社会的伦理规范而成为一个单一的职能系统。政治、经济、伦理是三位一体的，必须走公共管理伦理化的道路，探索公共管理的伦理职能。
（二）公共管理伦理化是社会发展的必然要求
20世纪以来，公共管理的理念和内容发生重要转向，从控制转向服务，从偏重效率转向关注公正，伦理化的问题自然被提出来。
现代市场经济伦理诉求呼唤公共管理的伦理化。市场经济条件下的社会治理模式的公共管理，必然要协调由于利益分化和冲突所引起的各种紧张的利益关系，维护社会的和谐有序，这需要公共管理本身作出有关社会公共利益的基本判断。
现代管理的人本主义倾向促成了公共管理的伦理化。在公共管理活动中要注重调动人的主动性、创造性和积极性，注重人的需求和价值，这都使得公共管理更体现出伦理化的趋向。
三、公共管理伦理弱化和失范
1、表现：
（1）组织的责任缺失和官僚主义；
（2）权力腐败；
（3）过分注重效率的功利主义倾向。
公共管理伦理的弱化和失范直接导致诸多公共决策的失误和公共政策的执行不利，导致公共管理的低能低效，使公共资源被浪费。
2、原因：
公共管理伦理自身特点的影响（伦理活动本身很难被具体化和量化；公共管理伦理调控范围为社会群体的利益关系，在复杂的利益关系博弈中，把握伦理标准有一定难度；公共管理伦理影响的广泛性会放大伦理弱化和失范）；
公共管理理论导向的失误（传统的“价值中立” 管理理论认为公共管理活动只需按照相关目标计划进行对应的操作，不需要选择道德立场和承担道德责任）；
社会环境的不良影响。
四、公共管理伦理建设的途径
（一）公共管理伦理的制度化
公共管理伦理制度化是将公共管理领域中达成社会共识的伦理取向以硬性的法律、规章等形式规范化、系统化，形成相关表述。
公共管理制度化的范围主要是公共管理者基本的公共管理行政原则和公共管理者的工作职责。
公共管理伦理制度化的合理性：
伦理约束主要依靠人的自我良知和社会舆论，但面对权力通过寻租可以达到的巨大利益和人类与生俱来的惰性，人的经济人本性直接导致了公共管理中的道德失范现象。
为了增强公共管理伦理的约束力，通过与奖惩直接挂钩的规范或者以国家强制力为保障的法律等形式，可以形成强大的外部控制，形成自律和他律相结合的公共管理伦理系统。
公共管理伦理制度化有利于形成较为稳定的价值取向和行为参照，将公共管理人员纷繁复杂的多种价值观转变为较为统一的伦理认识，从而更好地开展工作。
公共管理伦理的制度化还可以更好地促进现实的公共管理活动中伦理观念的贯彻。制度化有明确的约束主体、评价标准和监督机制。
公共管理伦理制度化的实践形式：
法律化；政策化；纪律、规范、章程。
公共管理伦理制度化的局限性：
公共管理伦理制度化的范围是有限的；
公共管理伦理制度化并不能根本解决公共管理伦理弱化和失范问题；
公共管理伦理制度化在实践中可能效果不佳甚至产生反作用。
（二）加强公共管理者自身伦理认识的提升
加强公共管理者伦理教育与培训；
公共组织文化中的伦理渗透。
五、公共管理的责任
公共管理责任是指公共管理主体根据法律、政策、道德等社会行为规范的要求，对公共管理客体所承担的义务。
公共管理责任的特征
1.对公共管理客体要求的回应。
2.对政策制定的弹性。
3.对行为结果负责。
公共管理责任的主要内容：
权力掌握要表达公共意志，而不能被私人意志所凌驾；
权力运用要维护公共利益，而不能成为私人利益的代表；
权力的运作过程应当是公共行为过程，而不是权力的“暗箱操作”。
六、公共管理的责任机制
公共管理责任的行政控制机制指公共组织本身所具有的维持行政责任的方式。表现为：行政监督权、行政监察、审计、行政复议等职能的发挥。
公共管理责任的立法控制机制---通过制定法律维持管理责任的方式。主要表现在质询、调查、弹劾、不信任表决权等方面权力的行使。
我国对公共管理责任的立法监督主要表现在人民代表大会对政府的监督，即权力机关对行政机关的监督。
公共管理责任的司法控制机制---当公共管理者的行为违法时，为保护公民的法律权利，要通过司法途径对违法行为进行制裁。对政府来说，主要体现在诉讼责任和侵权赔偿责任两方面。
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