目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点， 也有一些地区正在开展具体的土地整治项目，在规划设计及实施方面总结了经验， 整治的效果比较明显，当地农民着实尝到了国家政策的甜头，无论是田间基础设施，还是村庄内部整治，都有较好的改善。但土地整治还存在一些问题，有待进一步完善。
2．土地综合整治规划面临的基本形式
近年来， 我国土地整理事业得到了蓬勃发展，很好地支撑了耕地保护目标的实现， 为坚守18 亿亩耕地红线发挥了不可替代的作用。同时，通过实施土地整理，优化了项目区田、水、路、林、村的格局，改善了农村的生产生活环境，提高了耕地利用效率，为发展现代农业提供了基础平台。在中共中央、国务院《关于2009 年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》（中发[2009]1 号）中， 对建立严格的耕地保护制度、大力开展土地整治、明晰土地产权、规范集体土地流转、加强农村建设用地管理、推进节约集约用地等方面也提出了具体要求。2010 年11 月10 日，温家宝总理主持召开了国务院常务会议，研究部署规范农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点工作，土地整治工作的重要性可见一斑。
3．土地整治规划的基本原则
第一，规划引导。严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。开展农村土地整治必须坚持规划先行。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的整治工作只是规划的具体执行过程，实际操作中则可以灵活多变，由政府和市场两者结合起来完成。第二，权益保障。权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。第三，项目依托。土地整治是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。执行前，需从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，保证土地得到最佳利用。在项目筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。只要是符合土地规划的项目， 都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容， 如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。第四，政府推进。国际成功经验表明，在农村土地整治中，政府的作用是十分明显的。如在美国，政府作为市场配置的引导者和规划执行的监督者，如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。
4．土地整治中存在的难点及问题1
1在土地整治工作的试点阶段，全国各地都不同程度地开展了土地综合整治的项目，如吉林长春、广西桂中、江西、山东、湖南等地的整治示范项目，其成功的例子比较多，当地老百姓感受到了国家政策的优越性。但土地整治中还存在很多问题有待解决。第一，土地整治规划滞后。目前，全国范围内正在进行土地整治专项规划编制的试点阶段，还没有全面铺开。所以，在一些地方开展土地整治工作前，没有相关的专项规划作为参考依据，或者编制的规划与实际情况不符。由于无规划或规划未起到引导作用，这在一定程度上，使土地整治工作缺乏统筹性，严重影响了项目的实施地推进。第二，部门资源分散配置，合力推进不足。农村土地整治涉及多个部门，关系多方利益，必须依靠政府主导， 统筹各部门资源力量，才能顺利推进。但在实施过程中，一些地方政府的主导作用没有充分发挥，而国土资源部门一家力量有限，不能有效整合各方资源来快速有效的推进。
土地整治中存在的难点及问题2
第三，政策配套不到位。土地整治是一项综合性、系统性和政策性较强的工程，涉及利益主体和敏感问题较多。由于相关政策配套不到位，在实施过程中涉及的安置问题、农民养老保险问题、权属纠纷等不能及时解决，存在强拆强建的现象，农民利益得不到保障，从而阻碍了土地整治工作的进展。第四，对土地整治相关内容的研究不足。农村新社区是城镇化进程中的一种全新的社会管理形态， 具有自身的特殊性，既不同于传统的行政村，也不同于现代化的城市社区。如何完善农村新社区的治理模式，使农民尽快融入城市社区，尚需作更深入系统的研究。第五，专项资金利用率低，管理不规范。土地整治工程综合性、系统性、政策性较强，涉及面广，但在实际工作中各部门管理职责不明，各自为政，出现了同一块整治区域出现资金重复投入的现象，导致国家投入资金利用率降低，未达到宏观政策下的预期目标； 土地整治项目资金管理不规范， 监管不到位， 从而导致了挪用专项资金、招投标不规范， 存在简化招标程序、透露标底、串标； 审计结论模糊等现象。
5．土地综合整治的措施1
第一， 积极编制土地整治专项规划。该规划必须在充分调查研究的基础上进行编制，必须尊重客观事实，在深入研究和充分论证的基础上， 确定规划的目标和任务，以确保规划的可行性。主要内容可包括：区域城镇化的成长规律和新型乡村空间的演替规律； 区域内土地整治的潜力分析；经济上是否可行，当地群众是否愿意接受，生态上是否能安全承载；产权调整方案是否明晰， 农户的权益是否得到保障；基层政治、行政和文化环境
是否具备，村民自治组织是否健全；保障措施是否有力和有效，权、利、责是否明确和对等。第二， 形成一个完善的部门协调机制。土地整治工程涉及多个部门，应形成一个协调机制，以避免多头管理，造成力量分散。作为总协调方，应以土地整治为平台，整合各类资金，做到专款专用，专款专管，将土地整理复垦开发、城乡建设用地挂钩、农业综合开发、农田水利建设、村镇建设、地灾防治、库区高山移民、农村公路建设等进行深度整合，由总协调方统一安排，有序促进农村土地综合整治和新农村建设。
土地综合整治的措施2
第三，进一步完善城乡建设用地增减挂钩制度。实践证明，城乡建设用地增减挂钩是推进农村土地整治、促进城乡统筹发展的重要手段。但是，由于挂钩的目的主要是为城市发展建设服务的，着力点不在农村； 而且挂钩指标不能在省内或省际统筹安排；另外，农村建设用地整理潜力大的地区， 对建设用地需求可能不强烈，而对建设用地需求大的地方，农村建设用地整理潜力相对较小，或者没有潜力。所以，挂钩制度还有待完善和创
新。首先，通过农村建设用地整理出来的“周转”指标，除了用于城市建设用地外，对于农村自身条件成熟的地区， 也可以发展符合国家产业政策和环境保护要求的项目，如农产品深加工、新农村建设等。其次， 在充分发挥市场机制的前提下，允许挂钩指标在更大的区域内转移，以体现发达地区支持欠发达地区的做法。这不仅有利于推进农村土地整治进程，也是实现财政转移支付的有效途径，符合统筹区域发展的目标。第四，转变制度设计理念。制度是促进农村土地整治可持续发展的重要保障。国际经验表明，发达国家土地制度大都是
地方性的制度，国家只通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用或土地整治，而具体的土地制度则具有很强的区域性和地方性，即制度设计应更重视可行性和可操作性，更加重视细节的表达。一是必须在充分调研、充分论证的基础上，设计制度和政策。二是提倡激励机制，凡
是在整治工作中取得成效的，给予各种形式的激励。第五，充分尊重农民意愿，确保农民利益。以村庄改造为例，有部分地区，不顾当地客观条件和环境的限制，本应统一修建平房院落，保留原有的民风民俗，却打着土地整治的旗号，强迫村民通通住楼，出现了“人住楼上，家禽家畜住楼下”的现象，给当地老百姓的生产生活造成很多不便。农村土地整治是新农村建设和城乡统筹发展的“助推器”，是一项“民心工程”，所以必须以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点。把好事要办好，要落到实处，就必须充分尊重农民的
意愿，尊重客观事实，充分调动农民的积极性和主动性， 因地制宜地推进该项工程，使农民成为真正的受益者，而不是照搬照抄，一哄而上。
6．国外经验：遵循“4P”原则1
德国和日本的城乡土地整理置换的主要过程是：在一定的规划控制下，政府首先将项目区域内所有的农地看作是一块待整理的整体，政府将对项目区域内的土地进行改良（道路、公园、水管等公共设施建设）以用作城市建设用地，这一过程必然导致土地的升值，此时政府需要与农地所有者进行协商，看农地所有者愿意以什么样的代价来获得升值后的土地所有权（进行出售或自己建设）。一般的情况是农地所有者愿意通过贡献一部分自己土地的方式来获得政府提供的土地改良投入，即政府免费得到原属于农民的土地进行基础设施建设和公共设施建设。土地整理置换的原则是农地所有者重新分配到改良后的土地市场价值至少不低于改良前其所拥有的土地的市场价值。而农地所有者放弃的土地将免费提供给政府作为公共设施建设。这种模式，其实就是政府为了解决资金压力而寻求与市场（农地所有者）的合作。在荷兰，土地改良的成本很高。因为荷兰土壤和水文等自然条件使得直接在农地上建造房屋是不可能的，土壤不足以承受过大和过重的建筑。在出售土地前必须对这些土地的质地进行改良，通过排水和填沙等办法改造土壤的质地以使其能够适应建筑的需求。土地改良的费用往往是农地本身价格的10倍，是购买土地价格的5倍。而且，往往地下土壤质地在末深挖前其改良成本很难预料，所以这对于投资者来说是个很大的风险。因此这也是为什么私人不愿意投资土地非农化的原因。荷兰土地改良整治的特征是在符合规划的前提下，为了解决城乡农地利用过程中因土地质地松散而不能适应建筑要求，政府主动承担土地改良成本和风险，对土地进行开发整理。这种模式，其实就是政府主导型。
国外经验：遵循“4P”原则2
美国的做法是政府为了解决荒地开发的巨大成本而通过产权转让，即“卖地”的形式，将西部荒地的开发、改良和维护推向市场。美国政府主要是通过将沙化地、荒芜地拍卖或无偿赠送给个人来治理沙漠灾害的，其对等的风险责任只是由新的土地所有人来投资、种树和植草，如果你不履行当初与国家签署的经济契约，政府就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。结果，美国政府以产权为武器很快就解决了中、西部地的沙尘暴问题，那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区，并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益。这种模式，其实就是市场主导型。，在4个方面这些国家的经验有着惊人的相似之处，具有借鉴价值，也就是本文所提出的“4P”原则。
1、规划引导（Plan）是首要原则
无论在西方的德国、荷兰、美国，还是东方的日本和韩国，凡是在农村土地整治有着成功经验的国家，严格的土地利用规划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。不同层次的土地利用规划或者空间规划已经对各类用地布局进行了详细的安排，同时对土地利用在经济、社会和生态三方面都有综合的考虑。在强有力的规划执行和保障体系下，各种类型的土地置换、改良或者开发都只是规划的具体执行过程，任何违背规划的土地整治都是不允许的。因此，只要规划制定后，实际操作则可以灵活多变的由政府、市场或者两者的结合来完成。
国外经验：遵循“4P”原则3
2、权益保障（Property）是基本原则
在德国和日本的城乡土地整理置换中，农地所有者可以得到应有的增值收益，农地的产权得到了很好的保护。荷兰土地改良开发过程中，农地所有者能够获得农地的市场价值加上一定的土地增值收益。荷兰独立的司法体系保障了农地所有者的权益免遭侵害。美国的荒地治理则更体现了产权的作用，当政府以产权权益和责任对等的原则推动荒地治理的私人参与，很快地解决了中、西部地区的沙尘暴问题，那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区，并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益。可以看出，权益的保障，不仅提高了农民的积极性和合作意愿，也减少了政府在推进规划实施的成本和减少自身公共财政的压力。
3、项目依托（Poject）是实现原则
上述所有国家的土地整治中都是以具体的项目为依托的。项目的实施就是规划的执行过程和实现途径。无论是政府执行的还是私人执行的项目，在执行前都需要经过缜密的论断，从经济可行性、社会影响和生态影响等各方面对项目进行筛选，力保该项目是该块土地在土地利用规划下的最佳利用。在项目的筛选中，公众参与机制和市场配置机制是主要的手段。比如，在德国和日本的土地置换中，如果得不到大多数农地所有者的同意，任何项目都不可能实施。而在荷兰的项目批准过程中，公众的意见是上级审批的主要参考因素。另外，只要是符合土地规划的项目都必须经过充分的市场竞争来决定最终的项目内容，比如通过招标或拍卖的形式，这是市场决定项目的原则。
4、政府推进（Promoting）是一贯原则
在所有国家的农村土地整治中，政府的作用都十分明显。德国和日本的土地置换，虽然总是符合社区的整体利益，但是如果没有政府的推动，这项“集体行动”是很难实现的。在荷兰，土地改良在金融上风险很大，很有可能因为土地改良的成本过高而使得土地整治亏本，而土地改良的成本在项目实施前是无法预计的，只有等项目所在的土地都经过了深挖后才能知道。所以，政府主动承担了大多数的土地改良费用，当然荷兰政府参与土地改良的原则是总体不盈利也不亏损，所以政府会在部分改良项目上获利，从而弥补在其他项目上的亏损。在美国，政府则成了市场配置的引导着和规划执行的监督者。如果项目执行人不履行当初与国家签署的经济契约，政府就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。政府在推进荒地整治过程中的作用非常明显。
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